我國新聞傳媒產業管理模式的變革
http://www.xibaipo.cc 2008-08-14 19:24 中企顧問網
本文導讀：改革措施使我國新聞傳媒機構在內部經營管理和外部面向市場方面表現出極大的活力，改革開放30年來我國新聞傳媒產業逐步走上了蓬勃發展的道路
改革開放以來，我國國民經濟經歷了由計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉軌的過程。伴隨著這一過程，我國新聞傳媒產業也經歷了從“全面管理”模式逐步轉變為“重點管理”模式的深刻變革。黨中央、國務院2006年1月頒發《關于深化文化體制改革的若干意見》，標志著“重點管理”模式已成為新聞產業的主流管理模式。隨著改革的逐漸深入，新聞傳媒產業將會出現由“重點管理”模式逐漸朝著“調控管理”模式變革的發展趨勢。
一、改革開放之前我國新聞傳媒產業的管理模式
改革開放之前，我國新聞傳媒產業的管理模式可以用“全面管理”模式來加以概括。在管理體制上，報業、廣播業、電視業由新聞出版署、廣電部和中宣部負責管轄，各省市分別設有相應的新聞出版、廣播電視及宣傳管理部門，其下又有主管單位、主辦單位、出版單位，形成三級管理體制。這一時期，政府對新聞傳媒機構各個方面的權利，都實行嚴格的管制。政府對新聞傳媒機構的“全面管理”主要體現在如下幾個方面。
第一，市場準人權管制。任何一家新聞傳媒機構(報社、電視臺、廣播臺等)，都必須有主管單位、主辦單位、出版單位，形成三級管理體制。政府對新聞傳媒機構的設立實施嚴格的審批制度，不論是報紙，還是廣播、電視臺，政府都實施嚴格的按計劃審批制度，凡是沒有經過批準的，均為非法機構，一律會受到嚴厲的懲處。
第二，生產經營權管制。新聞傳媒機構既沒有獨立核算權，也沒有自主經營權，其生產原材料、生產資料(土地、廠房、機器、設備等)、生產內容、生產形式、生產組織、生產產品、生產數量、生產領域，政府都要實施嚴格的管制，并按計劃進行調拔。沒有計劃，即使生產需要，也不可能得到。沒有計劃，即使市場需要，也不可能生產。
第三，產品銷售權管制。政府嚴格控制著新聞傳媒機構產品的銷售渠道、銷售區域、銷售方式、銷售對象、銷售價格、銷售數量，實施所謂的“統購統銷”。
第四，人事聘用權和勞動分配管制。政府嚴格控制著新聞傳媒機構所有工作人員的進入調出、職務升遷、勞動分配、福利待遇等，并實施計劃管制。新聞傳媒機構沒有自主用人、解聘人和獨立實行內部勞動分配的權利。
第五，產權管制。政府對新聞傳媒機構的產權實施嚴格的管制，首先是規定只有國有資本才能出資組建新聞傳媒機構，嚴格禁止外部資本進入該領域。其次是對新聞傳媒機構實行事業單位管理，不承認新聞傳媒機構擁有獨立的產權。再次是不允許新聞傳媒機構自行處置自己的資產，嚴格禁止兼并收購，產權交易。
上述“全面管理”模式是一種典型的計劃經濟體制管理模式。這種管理模式確保我國新聞傳媒行業成為國家壟斷行業，確保了政府對新聞傳媒機構的絕對領導和控制。由于包括產權在內的各項權利全部被國家控制。因此，在這種管理模式下，政府對新聞傳媒機構擁有絕對的權威，新聞傳媒機構少有行動的自由。
二、改革開放以來我國新聞傳媒產業管理模式的變革
改革開放以來，我國國民經濟經歷了由計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉軌的過程。在這一過程中，處在“全面管理”模式下的新聞傳媒產業所存在的許多明顯的弊端就逐漸暴露了出來。
第一，政府對新聞傳媒機構的各項權利全部加以嚴格的控制，不能自行選擇自己的目標市場，不能自主經營，不能刊登廣告，不能自辦發行，新聞傳媒機構難以發揮自身活力。
第二，由于沒有市場，不能獲得銷售收入，沒有獨立核算、自主經營的權利，新聞傳媒機構完全依賴國家行政撥款，自身沒有造血功能，因此，各新聞傳媒機構自我發展的效能不可能得以實現。
第三，政府機關少數掌握權力的人完全控制了新聞傳媒機構，因此，“唯長官意志是從”就成了新聞傳媒機構必然的行為準則。在這樣的局面下，新聞監督、新聞的公平正義基本無法體現。
第四，新聞傳媒機構主要聽從“長官意志”，沒有來自市場的壓力，不用擔心被讀者觀眾拋棄，因此，其缺乏面向普通大眾做好新聞服務的基本動力，面向大眾的服務功能受到壓抑。針對上述情況，在改革開放的大潮中，對新聞傳媒產業的基本管理模式進行變革便成了必然的選擇。
我國新聞傳媒產業在管理模式方面的改革始于20世紀70年代末的廣告刊播開禁，其后，部分媒體被批準試行“事業單位、企業化管理”；80年代自辦發行、多種經營開始在報業推開；90年代初期黨中央、國務院正式將廣播電視業列入第三產業；90年代中期都市報在全國興起；90年代后期各地報業集團和廣電集團紛紛組建；90年代末期至今開始資本運作。上述改革措施從總體上看主要是圍繞“簡政放權”、“放松管制”展開的，具體來說主要是放松與新聞媒體生產經營有關的“三權”管制。
第一，對新聞傳媒產業的生產經營權逐步放松了管制。首先是放松了生產原材料采購權管制，允許新聞傳媒機構根據自己生產的需要采購生產原材料，如紙張、油墨、錄音錄像磁帶等，不再由上級按計劃調撥。其次是放松了生產資料(土地、廠房、機器、設備等)購置權管制，新聞傳媒機構可以根據自己生產的需要自行添置各種生產資料(當然較大的建設項目仍須向計委報批)。再次是放松了對生產內容的管制。黨委宣傳部、新聞出版和廣電行政管理部門只向各新聞傳媒機構發出各種指導性意見，不再審批報紙的具體版面設置和電視的具體欄目，傳媒可以根據市場需求自行設置和制作版面、節目。目前，對報紙刊登的內容和廣電行業自行制作的節目仍然保留了事后審讀和刊播前審查的權力。另外，放松了對新聞傳媒機構生產形式、生產組織的管制，不再嚴格控制新聞傳媒機構的內部機構設置，允許新聞傳媒機構根據生產的需要自行設置內部組織。最后是放松了對新聞傳媒機構內部財務核算的管制，允許各新聞傳媒機構實行獨立的財務核算。進A30世紀90年代末期，國家新聞管理部門又進一步出臺政策，允許新聞傳媒機構把經營性資產和編輯出版刊播業務分離開來，獨立組建公司，改善內部經營管理。近期，又出臺了允許新聞傳媒機構跨媒體經營的政策，為媒體經營拓寬了道路。上述改革措施使我國新聞傳媒機構在一定程度上成為了一個獨立的商品生產者。
第二，對新聞傳媒產業的產品銷售權不再嚴格限制。首先是允許各媒體刊播廣告。媒體刊播廣告對報紙而言是銷售版面，廣播電視則是銷售時段，其實質是銷售媒體所擁有的讀者、觀眾。其次是允許報紙自辦發行，允許廣電行業自己制作和銷售生產的節目，如電視劇、娛樂節目等。這實際上是開放了媒體的銷售渠道。再次是開放價格管制，對報紙的銷售價格和廣播電視生產的節目，允許其根據市場情況自主確定銷售價格。最后是開放地域權管制，對報紙不再限制其銷售區域，對廣電節目允許其向國際國內兩個市場銷售。上述種種權利的開放其實質是對新聞傳媒機構產品的銷售渠道、銷售區域、銷售方式、銷售對象、銷售價格、銷售數量進行全方面開放，這使新聞媒體獲得了自身的造血功能，同時也使自己擁有了真正的活力，使得大多數新聞傳媒機構在國家大幅減少財政撥款，甚至完全斷奶的情況下，能夠依靠自己的產品從市場銷售中獲得經濟收益，保持良好的發展勢頭。
第三，政府逐步放松了對新聞傳媒機構工作人員的進入調出、職務升遷、勞動報酬分配、福利待遇等各項權利的管制，除了高層管理人員仍然由上級機關任命以外，允許新聞傳媒機構根據需求自行決定員工的聘用、職務升遷、勞動報酬、福利待遇，促使新聞傳媒機構能夠有效地運用激勵機制吸納各種人才，實施獎懲分明的內部管理制度，調動了從業人員的積極性。
上述改革措施使我國新聞傳媒機構在內部經營管理和外部面向市場方面表現出極大的活力，改革開放30年來我國新聞傳媒產業逐步走上了蓬勃發展的道路。
三、當前我國新聞傳媒產業管理模式的特點
當前我國新聞傳媒產業管理模式的特點可以用“重點管理”來概括。即，國家逐步放棄了對新聞傳媒機構各個方面的權利都實行嚴格管制的政策，只對有可能影響新聞傳媒機構性質的幾項關鍵權利進行嚴格的重點管制。
第一是仍然保留了對市場準人權的嚴格管制。目前，我國對新聞傳媒行業仍然實行嚴格的市場準入管制。任何一家新聞傳媒機構都必須有主管單位、主辦單位、出版單位，形成三級管理體制。政府對新聞傳媒機構的設立仍然實施嚴格的審批制度，不論是報紙、廣播，還是電視臺，都不允許國有單位以外的其他單位設立。政府實施嚴格的按計劃審批制度，凡是沒有經過批準的，均為非法機構，一律會受到嚴厲的懲處。
第二是仍然保留了對產權的嚴格管制。首先是規定只有國有資本才能出資組建新聞傳媒機構，嚴格禁止外部資本進入該領域。其次是對大多數新聞傳媒機構實行事業單位管制，其身份是事業法人實體，不承認這些新聞傳媒機構擁有獨立的產權。再次是不允許事業法人實體的新聞傳媒機構自行處置資產，嚴格禁止事業法人實體進行兼并收購，產權交易。
第三是仍然保留了對新聞傳媒機構產品內容進行審查的制度。對報社、雜志社、音響公司以及圖書出版社實行事后審讀制度，即適時審讀其新出版的內容。對電影、電視劇、大型文化演出實行事前審查制度，沒有通過審查，一律不準上映、播出、上演。
近幾年來，對新聞傳媒產業執行“重點管理”的趨勢得到了明顯加強。2001年8月中共中央宣傳部、國家廣播電視電影總局、新聞出版總署下發了《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，允許媒介集團可在新聞出版廣播影視系統內部通過融資股份等形式募集資金，廣播電視傳輸網絡公司的股份制改造、電視劇的制作、圖書發行機構等在確保國有控股的情況下，可以吸納國外和國內非國有資金，經營性資產可以上市。這些措施表明國家在進一步“簡政放權”，“放松管制”。2003年中共中央辦公廳21號文件提出了全面深化文化產業體制改革，并開展了試點。2006年1月黨中央、國務院頒發了《關于深化文化產業體制改革的若干意見》，標志著“重點管理”模式已成為新聞產業主流管理模式。這種“重點管理”模式的思路是按照分類指導、區別對待的原則，國家只對涉及意識形態領域起主導作用的主流黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網站和時政類報刊，及少數承擔政治性、公益性出版任務的出版單位實施重點管理，保持其事業單位的性質，由國家財政實施重點扶持；而對劃入經營性產業的其他新聞傳媒機構，則將其推向市場，按現代產權和企業制度組建公司，實行所有權與經營權分離，由市場來進行優勝劣汰。
“重點管理”模式相對于“全面管理”模式是一種明顯的進步，它已經從理論上部分承認了新聞傳媒的產業屬性，并給我國新聞傳媒機構帶來了明顯的活力。
四、我國新聞傳媒產業管理模式的變革趨勢
“重點管理”模式在我國新聞傳媒產業領域逐步取代“全面管理”模式這一發展趨勢，是具有深刻的內在動因的。首先，在國民經濟由計劃經濟體制逐步向社會主義市場經濟體制轉軌這一過程中，新聞傳媒機構所面臨的外部條件和生存環境發生了深刻的變革，許多過去由政府調撥的生產要素，都逐步變為由市場供應，許多過去能夠實施的規則，都與市場產生了激烈的沖突。在這種情況下，新聞傳媒不可能完全保留傳統的管理體制，政府逐步改變了過去的管理方式，改革落后的管理制度，促使新聞傳媒走上改革開放之路。其次，在外部環境逐步市場化的過程中，新聞傳媒機構作為大眾信息傳播產業的本質屬性日益凸顯，新聞傳媒機構必然會面臨強大的市場壓力，產生生存、增值以及發展這三大基本需求，從而有一種要求政府“放松管制”的強烈沖動，這種壓力必然導致政府逐步簡政放權，放松管制。其三，馬克思主義的基本原理告訴我們，生產關系一定要適應生產力發展的需求。這一刪，j同樣適用于新聞傳媒產業。過去我國的新聞傳媒管理體制是在特定的歷史條件下形成的，是與計劃經濟時代相適應的。進入社會主義市場經濟時代，這種全面而嚴格的管理方式和管理制度暴露出它存在的與傳媒產業不相適應的問題。生產力發展了，生產關系就一定要隨之變動，因此，改革開放以來，政府不斷推動對新聞傳媒產業管理制度的改革。
隨著改革開放的逐漸深入，推動我國新聞傳媒產業管理模式變革的內在動因仍會逐步加強。未來我國新聞傳媒產業管理模式的變革趨勢將從“重點管理”模式朝著“調控管理”模式方向發展，并最終定型于“重點管理”與“調控管理”相結合的管理模式。
所謂“調控管理”模式，是指在市場經濟體制下，作為社會公共管理機構的政府，一方面承認市場在經濟發展中的自發調節作用；另一方面，又承認市場會失靈，政府需要利用各種有效的經濟政治調控工具對市場進行適當的調控管理。即政府調控市場，市場引導企業行為，引導經濟運行。
實行“調控管理”模式并不是要取消政府的行政管理行為，而是在對市場運行的管理中主要運用經濟“調控管理”手段，同時輔之以行政管理手段，通過兩者的相互配合，達到最優的管理效果。
新聞傳媒產業是我國國民經濟的有效組成成分。作為一項產業，它必然要遵循產業發展的基本規律。然而，新聞傳媒產業又是一個特殊的產業，它與國家輿論安全、國家民族的文化安全、國家政治制度的穩定具有緊密聯系，因而政府必須對它實施嚴格的管制。目前，我國新聞傳媒產業所面臨的主要問題就是：如何很好地處理新聞傳媒產業發展與新聞管制相互之間的關系。
從新聞傳媒的產業屬性這一角度來看，根據產業經濟學的基本原理，一個產業要獲得健康有序的發展，其微觀經濟組織——市場主體必須是一個健全的主體，其面臨的外部市場環境，必須是一個開放有序的市場環境。我國新聞傳媒產業的微觀經濟組織——新聞傳媒機構，改革開放以來，在國家對新聞傳媒產業從“全面管理”模式逐步轉變為“重點管理”模式這一過程中，新聞傳媒機構獲得了部分權利，具備了成為一個市場主體的部分特征。但是，我們也應當看到，在“重點管理”模式上，目前僅有一部分劃入經營性的產業，允許其按現代產權和企業制度組建公司，實行所有權與經營權分離，使其成為真正的市場主體。其他絕大部分劃入公益性文化事業單位，則只能“整合內部資源，轉變經營方式，政治性圖書、報刊、出版社內部的廣告、印刷、發行、傳輸網絡、三產等經營部分，要從事業體制中剝離出來，轉制為企業，進行市場運作，為主業服務”。說明國家對絕大部分劃入公益性文化事業單位的新聞傳媒機構，仍然沒有完全開放。
目前我國大多數新聞傳媒機構在產權形式上仍然沒有獲得“獨立產權主體”的合法身份，國家對新聞傳媒機構的產權仍執行嚴格的管制。這與已經在市場中運行且被視作一個市場主體的新聞傳媒機構的“自行運行”、“自我調整”、“自我創新”、“自行適應”的固有特征存在尖銳的矛盾。因而新聞傳媒產業自身的發展潛力也受到極大的束縛。目前我國政府管理部門主要依靠嚴格限制新聞傳媒機構的市場準人權、產權和內容審查權等三大權力來實現管理和控制新聞媒體的目的。從市場準人權管制來看，政府對新聞傳媒機構的出資主辦單位進行嚴格的資質審查，并從總量上進行控制，這對政府掌控新聞傳媒機構是必要的。從內容審查權管制來看，政府通過對新聞傳媒機構產品內容進行審查，來確保國家輿論安全和國家民族文化安全，這也是無可厚非的，符合國際慣例。但從產權管制來看，目前絕大多數新聞傳媒機構只能是國有獨資形式，只有極少部分經過特批的新聞傳媒機構，可以試點其他所有制形式；絕大部分新聞傳媒機構被劃入事業單位范疇，不承認其擁有獨立的企業產權；嚴格限制自由投資和融資；嚴格禁止兼并收購，產權交易，使新聞傳媒機構沒有“獨立產權主體”的合法身份，就無法擁有完滿而充分的企業自主權。而在現代市場經濟體制下，微觀市場主體要求有與市場經濟相適應的產權形式，要求企業具有獨立的資產支配權，能夠在市場中表現為獨立的產權主體形態。
企業產權與國家輿論安全和國家民族文化安全并沒有直接的關系，而是與用人權有直接的關系，但用人權是可以通過企業控股來實現的，政府只要實現了相對控股權就可以實現對用人權的管理和控制，同時也可以采用其他行政手段和法規措施來間接管理用人權。新聞傳媒機構中與國家輿論安全和國家民族文化安全有直接關系的主要是社長、臺長、總編、編輯、記者等管理人員和業務人員。因此，我們只要擁有新聞傳媒機構的相對控股權就可以實現對用人權的管理和控制，同時政府也可以采用其他行政手段和法規措施來間接管理媒體的管理人員和業務人員，確保國家輿論安全和國家民族文化安全。
從長遠來看，政府可以賦予絕大多數新聞傳媒機構“獨立產權主體”的合法身份，通過“國有控股”的形式來實現新聞傳媒機構的管理和控制，允許有限制的投資和融資，允許有限制的產權交易，放手讓新聞傳媒機構按市場規律獨立決策，自主經營，減少行政干預，同時輔以經濟、行政、法規等調控手段，引導其走上健康發展的道路，促進新聞傳媒產業快速發展，實現最優管理。
目前，從國際國內形勢來看，必須盡快壯大我國新聞傳媒產業，使我國新聞輿論和民族文化產品在國際上占據主流地位，以應對日益復雜的國際政治經濟形勢。要發展和壯大我國新聞傳媒產業，針對產權管制做出政策調整是必由之路。新聞傳媒機構有了活力，才能進一步壯大發展，取得能與西方強勢媒體抗衡的地位，為我國新聞事業和文化事業發展做出貢獻。
