藥品集中招標采購成效評價及發展思考
http://www.xibaipo.cc 2008-12-03 09:43 中企顧問網
本文導讀：藥品集中招標采購成效評價及發展思考，提供能源礦產、石油化工、IT通訊、房產建材、機械設備、電子電器、食品飲料、農林牧漁、旅游商貿、醫藥保艦交通物流、輕工紡織等行業專業研究報告
作為我國醫藥衛生體制改革中的一項配套性政策，藥品集中招標采購制度從2000年頒布實施以來已將近八年時間。藥品集中招標采購使得臨床用藥質量得到了保證，采購行為有所規范，藥品購銷中的不正之風得到糾正，采購價格得到控制，患者負擔相對減輕，采購渠道和市場得到整頓和凈化。縱觀我國藥品集中招標采購所經歷的過程，有專家指出，它是在政策準備、市場準備和技術準備都不充分的情況下起步的。雖然取得了初步成效，但醫藥衛生行業付出的代價比較大，社會成本比較高，沒有全面實現預期的政策目標。但是，如果沒有藥品集中招標采購制度，患者所要付出的醫療代價會更大，藥品流通的社會成本會更高。將藥品集中招標采購制度進一步合理化，是今后一個時期深化醫療衛生體制改革的一項重要任務。
一、藥品集中招標采購的成效評價
我國醫療機構以往實行的藥品采購管理制度，以分散采購為主要特征，以保障供應為主要任務，這種采購方式在短缺經濟時期確曾有效保障了醫療機構的臨床用藥需要。但在藥品市場供大于求、醫療機構“以藥補醫”的體制和機制下，藥品購銷活動分散進行、暗箱操作的問題日益突出。開展藥品集中招標采購，是要將采購逐步從分散轉向集中，從獨立進行轉向社會化，從而最終實現醫療機構藥品、醫用衛生材料、器械等采購管理的專業化、社會化和信息化，形成集體決策、公開透明、購銷分離的運行機制。
藥品集中招標采購涉及藥品生產企業、經營企業、醫療機構、醫療保險機構與患者等多方利益的分配和調整。為了規范、有序地推動這項工作的開展，從中央到地方都成立了藥品集中招標采購工作的領導協調和監督管理機構，形成了政府重視、相關部門分工合作、齊抓共管的工作機制。各地參加集中招標采購的醫療機構在不斷增加，納入招標采購的藥品品種范圍在不斷擴大，出現了從分散到集中、從小范圍到大規模、從少量藥品品種到同類品種封閉招標的良好趨勢。藥品集中招標采購向制度化、規范化軌道邁進，并逐步發展到全面利用電子商務技術等現代化手段進行招標。實踐證明，藥品集中招標采購已取得了階段性成效。
（一）優良品牌參與競標，用藥質量得到保證。實行藥品集中招標采購，促使藥品生產（經營）企業更加關注藥品質量，注重選擇優良品牌參與競標。同時通過醫療機構眾多的臨床、藥學專家的集中評議，使公認品牌中標幾率明顯增加，提高了醫療機構臨床用藥的質量水平和安全性、有效性。
（二）采購行為有所規范，不正之風得到糾正。藥品集中招標采購，以評標專家委員會的集體評議和決策取代了分散的、少數人之間的暗箱操作，增加了藥品采購透明度；同時，招標各環節的公開和社會監督的加強，也為企業提供了公平的競爭環境，有效杜絕了不正當的交易行為，從制度和機制上大大遏制了藥品購銷中的不正之風。
（三）采購價格得到控制，患者負擔相對減輕。實行藥品集中招標采購，逐步將藥品價格中不合理的虛高成分擠掉，降低了藥品價格，也減輕了患者負擔。海南省招標藥品中標價格比醫院原實際進價平均降低28%；廈門市中標藥品價格與國家規定的原批發價相比，平均降低30%。另外，各地根據國家發展計劃委員會《關于確定藥品集中招標采購藥品價差分配比例問題的通知》的要求，還將降價后的大部分利益讓利于社會，使患者得到了實惠。在試點的一年時間內，僅遼寧省10家省直醫院，共向社會讓利3000多萬元；北京市僅抗生素藥品招標就向社會讓利1.2億元；河南全省通過招標向社會讓利2.3億元。
（四）采購渠道得以理順，醫藥市場得到整頓。許多地區在藥品集中招標采購中明確要求，投標人必須是生產企業和進口藥品一級代理商，或持有上述企業授權的藥品批發商，從而規范了藥品購銷渠道；同時按類別封閉招標也使優勢品牌脫穎而出，非優勢品牌的藥品和資信狀況差的企業被淘汰出局，促進了藥品流通秩序的理順和生產結構的調整，實現了藥品品種、品牌和企業的優勝劣汰。
二、藥品集中招標采購陷入困境的主要原因
最近幾年，圍繞藥品集中招標采購政策一直存在不同意見的爭議，同時它在運作中也暴露出一些問題，主要原因是現行政策不完善、不配套，難以克服行業內長期存在的體制性障礙。
（一）招標采購范圍擴大化。合理化的藥品招標采購，適用于采購金額大、能夠構成比較和競爭的藥物品種。由于藥品流通秩序混亂，市場失靈，按照商業規律進行招標采購，導致中標藥品“一中標就死”。在手工操作或者局域網招標系統操作條件下，惟一可行的辦法是將所有品種納入集中招標采購范圍，按類別編制集中招標采購目錄。但對所有品種進行集中招標采購，會擴大招標采購的適用范圍，造成大量品種通過招標采購不能成交。在全國范圍內，中標藥品占納入目錄品種的30%左右，投標人提交的資質證明文件和產品證明文件，約有50%不能被利用，造成項目周期過長，浪費嚴重，加重了招標人和投標人的負擔。
（二）各方利益關系不均衡。在“以藥補醫”模式下運營的醫療機構，高度依賴藥品購銷差價，并且盡最大可能降低采購價格。藥品集中招標采購在改變原先單一醫院采購相對暗箱操作的同時，隨著采購量的擴大應該換來采購價格的降低，這些本應得到醫院的支持和擁護，但由于藥品集中招標采購過多地承擔起降低藥價的任務，甚至完全以降低藥價、讓利患者為目的，造成成交價格越低，醫療機構丟掉的藥品進銷差價就越多的狀況。醫院從集中招標采購中失去越來越多的運營費用，而財政補貼沒有相應增加，影響了醫療機構參與集中招標采購的積極性。
（三）藥品流通信用的缺失。理論上講，集中招標采購依靠規模創造價值，采購聯合體包括的醫療機構數量越多、規模越大，交易效率越高，成本就越低。由于我國藥品流通領域的信用崩潰由來已久，集中招標采購使藥品供應商必須集中面對一個地區幾乎所有的公立非營利性醫療機構，喪失了根據信用狀況選擇終端客戶的機會。且相當多的地區醫療機構不能按照中標購銷合同按時回款，造成新的債務堆積。政府要求醫療機構必須參加藥品集中招標采購活動，但卻不能保證醫療機構按時結算貨款。多數地區中標藥品的合同采購期為一年，合同規定中標人必須在合同期內保障醫療機構的臨床用藥，但同時卻不能獲得招標人的信用保證。醫療機構不回款，中標人不供貨，由此在一些地區形成惡性循環。
（四）監管信息嚴重不對稱。現行集中招標采購政策無法實現交易主體的利益增值，難以調動醫療機構自發參與的積極性。沒有政府的有效監管，集中招標采購則無法規范進行。政府主管部門作為第三方，對集中招標采購活動進行監管，確保集中招標采購體現公開、公平、公正和誠實信用原則，需要掌握大量交易信息。衛生部門對集中招標采購進行績效評估，價格主管部門通過集中招標采購進行價格發現，藥監部門通過集中招標采購進行市場準入和質量監控，工商部門對中標藥品購銷合同進行監管，都需要更多的交易信息支持。現有的監管方式無法解決政府主管部門和集中招標采購交易主體之間的信息不對稱，導致政府主管部門不能對集中招標采購進行有效監管。
三、藥品集中招標采購今后發展路徑的思考
宏觀方面，政府有關部門應加大對公立醫療機構的政府投入，逐步解決“以藥養醫”問題，走出非盈利性質的公立醫療機構卻要追求利益最大化的怪圈；實行收支兩條線，消除抵制藥品集中招標采購制度的利益驅動源；實時將招標主體從現在的醫療機構轉變為政府采購；加大對執行藥品集中招標采購制度的監督檢查力度，只要出現消極現象，就應立即糾正，只要出現違者規違法行為，就應立即處理。
微觀方面，應對執行藥品集中招標采購制度過程中的參與主體、程序方法、規模標準、配套措施等進行不斷的完善和改進。一是要引入競爭機制，打破壟斷局面。鼓勵和引導中介服務機構通過健康有序的市場競爭獲得代理權，積極預防中介服務機構的不規范行為，杜絕中介服務機構的越權越位行為。二是要改進方法、簡化程序。采購實施主管部門應通過總結各省市區的好做法好經驗，與時俱進地設計并制定出符合本地區實際的，不限制任何潛在投標人的，能夠實現充分競爭的采購方法；設計制定出簡明流暢、操作方便、公開透明、監督有力的采購工作程序。盡可能將主觀因素、人為因素對采購方法和采購程序的影響減少到最小，切實體現公開公平公正原則。三是要強化省級集中采購，降低社會成本。我國幅員遼闊、地區發展極不平衡，如何確定一個合適的集中采購規模標準，顯得尤為重要。標準定得太低，不能保證集中采購的規模效應，還會使得供應商四處奔波、應接不暇；標準定得太高，又難以兼顧地區不平衡性，造成“一刀切”。執行以省、市、自治區為單位的集中采購規模標準，在當前是比較合適的。不僅保證了集中采購的規模效應，還兼顧到了各地區的實際，也降低了社會成本。四是要堅持和完善網上交易。為解決醫院不愿用中標藥品問題，包括我省在內全國已有不少省份采用了網上采購藥品的新型交易配送模式。主管部門規定，公立醫療機構全年用藥的80％必須采購中標藥品，臨床用藥必須全部在網上完成采購。堅持、完善和推廣這項措施，不僅是集中招標采購制度能夠切實落到實處的重要保證，也是轉換公立醫療機構藥品、醫用耗材等采購模式，實現現代物流配送的良好手段。五是要總結藥品集中招標采購經驗，將集中招標采購制度、網上交易推廣到醫用耗材等其他采購活動中去。衛生部部長陳竺在解釋“一個大廈，四梁八柱”醫保方案時強調，醫療管理機制、運營機制、監管機制、信息技術、定價機制等是新醫保制度體系良好運轉的柱石。從我國公立醫療機構的性質和管理體制機制方面講，有必要將藥品集中招標采購經驗推而廣之。
一、藥品集中招標采購的成效評價
我國醫療機構以往實行的藥品采購管理制度，以分散采購為主要特征，以保障供應為主要任務，這種采購方式在短缺經濟時期確曾有效保障了醫療機構的臨床用藥需要。但在藥品市場供大于求、醫療機構“以藥補醫”的體制和機制下，藥品購銷活動分散進行、暗箱操作的問題日益突出。開展藥品集中招標采購，是要將采購逐步從分散轉向集中，從獨立進行轉向社會化，從而最終實現醫療機構藥品、醫用衛生材料、器械等采購管理的專業化、社會化和信息化，形成集體決策、公開透明、購銷分離的運行機制。
藥品集中招標采購涉及藥品生產企業、經營企業、醫療機構、醫療保險機構與患者等多方利益的分配和調整。為了規范、有序地推動這項工作的開展，從中央到地方都成立了藥品集中招標采購工作的領導協調和監督管理機構，形成了政府重視、相關部門分工合作、齊抓共管的工作機制。各地參加集中招標采購的醫療機構在不斷增加，納入招標采購的藥品品種范圍在不斷擴大，出現了從分散到集中、從小范圍到大規模、從少量藥品品種到同類品種封閉招標的良好趨勢。藥品集中招標采購向制度化、規范化軌道邁進，并逐步發展到全面利用電子商務技術等現代化手段進行招標。實踐證明，藥品集中招標采購已取得了階段性成效。
（一）優良品牌參與競標，用藥質量得到保證。實行藥品集中招標采購，促使藥品生產（經營）企業更加關注藥品質量，注重選擇優良品牌參與競標。同時通過醫療機構眾多的臨床、藥學專家的集中評議，使公認品牌中標幾率明顯增加，提高了醫療機構臨床用藥的質量水平和安全性、有效性。
（二）采購行為有所規范，不正之風得到糾正。藥品集中招標采購，以評標專家委員會的集體評議和決策取代了分散的、少數人之間的暗箱操作，增加了藥品采購透明度；同時，招標各環節的公開和社會監督的加強，也為企業提供了公平的競爭環境，有效杜絕了不正當的交易行為，從制度和機制上大大遏制了藥品購銷中的不正之風。
（三）采購價格得到控制，患者負擔相對減輕。實行藥品集中招標采購，逐步將藥品價格中不合理的虛高成分擠掉，降低了藥品價格，也減輕了患者負擔。海南省招標藥品中標價格比醫院原實際進價平均降低28%；廈門市中標藥品價格與國家規定的原批發價相比，平均降低30%。另外，各地根據國家發展計劃委員會《關于確定藥品集中招標采購藥品價差分配比例問題的通知》的要求，還將降價后的大部分利益讓利于社會，使患者得到了實惠。在試點的一年時間內，僅遼寧省10家省直醫院，共向社會讓利3000多萬元；北京市僅抗生素藥品招標就向社會讓利1.2億元；河南全省通過招標向社會讓利2.3億元。
（四）采購渠道得以理順，醫藥市場得到整頓。許多地區在藥品集中招標采購中明確要求，投標人必須是生產企業和進口藥品一級代理商，或持有上述企業授權的藥品批發商，從而規范了藥品購銷渠道；同時按類別封閉招標也使優勢品牌脫穎而出，非優勢品牌的藥品和資信狀況差的企業被淘汰出局，促進了藥品流通秩序的理順和生產結構的調整，實現了藥品品種、品牌和企業的優勝劣汰。
二、藥品集中招標采購陷入困境的主要原因
最近幾年，圍繞藥品集中招標采購政策一直存在不同意見的爭議，同時它在運作中也暴露出一些問題，主要原因是現行政策不完善、不配套，難以克服行業內長期存在的體制性障礙。
（一）招標采購范圍擴大化。合理化的藥品招標采購，適用于采購金額大、能夠構成比較和競爭的藥物品種。由于藥品流通秩序混亂，市場失靈，按照商業規律進行招標采購，導致中標藥品“一中標就死”。在手工操作或者局域網招標系統操作條件下，惟一可行的辦法是將所有品種納入集中招標采購范圍，按類別編制集中招標采購目錄。但對所有品種進行集中招標采購，會擴大招標采購的適用范圍，造成大量品種通過招標采購不能成交。在全國范圍內，中標藥品占納入目錄品種的30%左右，投標人提交的資質證明文件和產品證明文件，約有50%不能被利用，造成項目周期過長，浪費嚴重，加重了招標人和投標人的負擔。
（二）各方利益關系不均衡。在“以藥補醫”模式下運營的醫療機構，高度依賴藥品購銷差價，并且盡最大可能降低采購價格。藥品集中招標采購在改變原先單一醫院采購相對暗箱操作的同時，隨著采購量的擴大應該換來采購價格的降低，這些本應得到醫院的支持和擁護，但由于藥品集中招標采購過多地承擔起降低藥價的任務，甚至完全以降低藥價、讓利患者為目的，造成成交價格越低，醫療機構丟掉的藥品進銷差價就越多的狀況。醫院從集中招標采購中失去越來越多的運營費用，而財政補貼沒有相應增加，影響了醫療機構參與集中招標采購的積極性。
（三）藥品流通信用的缺失。理論上講，集中招標采購依靠規模創造價值，采購聯合體包括的醫療機構數量越多、規模越大，交易效率越高，成本就越低。由于我國藥品流通領域的信用崩潰由來已久，集中招標采購使藥品供應商必須集中面對一個地區幾乎所有的公立非營利性醫療機構，喪失了根據信用狀況選擇終端客戶的機會。且相當多的地區醫療機構不能按照中標購銷合同按時回款，造成新的債務堆積。政府要求醫療機構必須參加藥品集中招標采購活動，但卻不能保證醫療機構按時結算貨款。多數地區中標藥品的合同采購期為一年，合同規定中標人必須在合同期內保障醫療機構的臨床用藥，但同時卻不能獲得招標人的信用保證。醫療機構不回款，中標人不供貨，由此在一些地區形成惡性循環。
（四）監管信息嚴重不對稱。現行集中招標采購政策無法實現交易主體的利益增值，難以調動醫療機構自發參與的積極性。沒有政府的有效監管，集中招標采購則無法規范進行。政府主管部門作為第三方，對集中招標采購活動進行監管，確保集中招標采購體現公開、公平、公正和誠實信用原則，需要掌握大量交易信息。衛生部門對集中招標采購進行績效評估，價格主管部門通過集中招標采購進行價格發現，藥監部門通過集中招標采購進行市場準入和質量監控，工商部門對中標藥品購銷合同進行監管，都需要更多的交易信息支持。現有的監管方式無法解決政府主管部門和集中招標采購交易主體之間的信息不對稱，導致政府主管部門不能對集中招標采購進行有效監管。
三、藥品集中招標采購今后發展路徑的思考
宏觀方面，政府有關部門應加大對公立醫療機構的政府投入，逐步解決“以藥養醫”問題，走出非盈利性質的公立醫療機構卻要追求利益最大化的怪圈；實行收支兩條線，消除抵制藥品集中招標采購制度的利益驅動源；實時將招標主體從現在的醫療機構轉變為政府采購；加大對執行藥品集中招標采購制度的監督檢查力度，只要出現消極現象，就應立即糾正，只要出現違者規違法行為，就應立即處理。
微觀方面，應對執行藥品集中招標采購制度過程中的參與主體、程序方法、規模標準、配套措施等進行不斷的完善和改進。一是要引入競爭機制，打破壟斷局面。鼓勵和引導中介服務機構通過健康有序的市場競爭獲得代理權，積極預防中介服務機構的不規范行為，杜絕中介服務機構的越權越位行為。二是要改進方法、簡化程序。采購實施主管部門應通過總結各省市區的好做法好經驗，與時俱進地設計并制定出符合本地區實際的，不限制任何潛在投標人的，能夠實現充分競爭的采購方法；設計制定出簡明流暢、操作方便、公開透明、監督有力的采購工作程序。盡可能將主觀因素、人為因素對采購方法和采購程序的影響減少到最小，切實體現公開公平公正原則。三是要強化省級集中采購，降低社會成本。我國幅員遼闊、地區發展極不平衡，如何確定一個合適的集中采購規模標準，顯得尤為重要。標準定得太低，不能保證集中采購的規模效應，還會使得供應商四處奔波、應接不暇；標準定得太高，又難以兼顧地區不平衡性，造成“一刀切”。執行以省、市、自治區為單位的集中采購規模標準，在當前是比較合適的。不僅保證了集中采購的規模效應，還兼顧到了各地區的實際，也降低了社會成本。四是要堅持和完善網上交易。為解決醫院不愿用中標藥品問題，包括我省在內全國已有不少省份采用了網上采購藥品的新型交易配送模式。主管部門規定，公立醫療機構全年用藥的80％必須采購中標藥品，臨床用藥必須全部在網上完成采購。堅持、完善和推廣這項措施，不僅是集中招標采購制度能夠切實落到實處的重要保證，也是轉換公立醫療機構藥品、醫用耗材等采購模式，實現現代物流配送的良好手段。五是要總結藥品集中招標采購經驗，將集中招標采購制度、網上交易推廣到醫用耗材等其他采購活動中去。衛生部部長陳竺在解釋“一個大廈，四梁八柱”醫保方案時強調，醫療管理機制、運營機制、監管機制、信息技術、定價機制等是新醫保制度體系良好運轉的柱石。從我國公立醫療機構的性質和管理體制機制方面講，有必要將藥品集中招標采購經驗推而廣之。
