現行管理體制制約音像業的發展
http://www.xibaipo.cc 2008-12-12 10:26 中企顧問網
本文導讀：事實證明：發展文化產業，首先必須建立良好的管理體制，不但可以加快產業的發展，還可以大大的提高文化產業對國民經濟貢獻率，不斷滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神享受的需要；提高國民素質、提升國家美譽度；促進國家文化出口創匯，增加國民經濟收入，實現對外文
1904年，上海勝利唱片公司灌制第一張國產膠木唱片——京劇‘舉鼎觀畫’，標志中國開始有了唱片業，迄今已有一百多年的歷史。唱片是音像行業中主要的產品，而音像行業又是文化產品鏈中關鍵的項目。文化已成為世界各國重點發展的產業。據我國權威部門披露，目前世界上一些文化產業含音像業發達的國家，該行業的起步與中國基本是同期，有的比我們要晚50年左右，但是現在這些國家比我們要先進30-50年。據國家有關信息統計部門公布的數據：2000年美國文化產業年收入已達到4000億美元，占GDP的18%-25%，英國文化產業的年產值均為600億英磅，2001年日本文化產業的產值85萬億日元，占GDP的18.3%，已成為僅次于制造業第二大支柱產業，而中國2005年GDP實現了1772萬個億文化產業總值，占GDP的2%。2005年正版音像制品的總產值才40個億人民幣。同是文化產業，為什么中國與世界發達國家相比會出現如此大的差距呢？我們先來了解一下發達國家文化產業的發展過程，從20世紀60年代開始，美國，英國、日本等國家抓住了后40年世界經濟快速發展大好的契機，制定了重點發展文化產業的重要戰略。具體的措施；“國家扶持、投入資金、政府牽頭、鼓勵參與、社會支持、積極響應。”同時配套出臺了一系列優惠扶持、減免稅的政策，迅速完善了法律保障體系，建立了合理的管理體制和良好的服務體系，所以在很短的幾十年內，文化產業得到了空前的、飛躍式的發展，為國家和人民帶來了巨大的經濟效益。
事實證明：發展文化產業，首先必須建立良好的管理體制，不但可以加快產業的發展，還可以大大的提高文化產業對國民經濟貢獻率，不斷滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神享受的需要；提高國民素質、提升國家美譽度；促進國家文化出口創匯，增加國民經濟收入，實現對外文化和經濟擴張的目的。
為了進一步佐證上述觀點的正確性；再列舉一些案例，美國泰坦尼克號電影在中國放映票房收入達到14.4億元，美國人拿走了3.2億。盡管我國對韓國的音像制品進入中國市場有一定的控制，但是韓國的電影對中國目前的侵蝕現象仍十分嚴重，據調查近三年來，韓國每年通過各種途徑有100多部韓劇，流入中國市場，韓國把中國作為巨大的潛在盈利市場，對我國實行“絕對優惠”的低廉價進入政策，將音像版權惡意買給中國，甚至有意的通過走私渠道將母版提供和奉送給我國從事盜版音像制品的經營者，縱容盜版者大量的制作和銷售韓國的音像制品，從而達到使中國消費者逐步的養成對韓國電影、電視劇觀看的依賴性，最終實現經濟和精神的侵略。
回顧一下，中國作為五千年燦爛文化的繼承者，不僅科技上沒有與世界接軌，而且在文化發展上抱著金飯碗要飯，五千年過去了，我們的文化疆土被人家的“文化八國聯軍”大塊的蠶食。和當年不同的是，這次文化八國聯軍使用的武器有些是我們提供的，人家占了我們的市場、地盤，我們還爭先恐后的樂呵呵給人點票子，事情就是這樣赤裸裸的。為什么中國文化產業特別是音像行業會走到了經營者們一致認為的窮途末日？體制存在一定的問題，就現行體制談文化產業還不具備水平，只能就熟悉的音像行業，通過五個大的方面，淺談一下我國音像業行政管理體制的弊端和存在的一些現實問題，并提出一些不成熟改革建議：
一、行政管理部門權力分割、管理重疊問題
自80年代初期國務院開始重視對音像行業的行政管理以來，就一直存在著諸多管理體制方面的問題，例如從起初的“部部搶管、部部不管、法典空白，無規可依”延續到現在的“部署分管、部署推脫，法規雖定，難以執行”的管理現狀。其實音像行業至今仍然保留著三部分管，各為其主的管理體制。新聞出版部門管版權審查、光碟生產線、掃黃打非。文化管理部門管節目內容審查和市場發行、稽查、市場準入的審批。廣電部門管理音像節目在電視上的播放批準，僅此一個音像作品從制作、生產、發行、播放、另售，不但需要接受多個部門的管理，還要經過如此多的部門審批，其實我們可以看出每個管理部門的管理和審批的職能都存在著一定的重復性，更為可笑的是有時同一個內容的項目在這個部門已經通過了審查，到另外一個部門還是需要重新審查，往往會出現在前面審判部門已經審查合格的項目，到這個部門就成為過關的難點。明明是一個優秀的節目本應該在第一時間送給觀眾，投資者也可以獲得比較好的回報，卻因為審批環節過多、審批時間過長，導致市場被盜版搶占，正版投資者虧損。現行繁冗管理體制的種種弊端，使正版音像行業即將走到崩潰的邊緣，此類案例舉不勝舉。經過廣泛的社會調查，得出的結論：體制不合理，才造成行業發展和管理出現如此多的問題。其實體制的問題已經是一個管理部門都明白的古老的問題，為什么始終得不到徹底的改革，原因究竟何在，不外乎 ‘權、利’ 二個字，在各部門之間難以平衡。
二、出版社改制不徹底，造成體制結構不合理
過去出版社大部分是國家事業性質的單位，還有一部分是機關公務員性質的職員。近幾年來政府強制推行音像出版社改制轉企，但是企業性質仍然是純國營的，管理體制至今仍保持很強的計劃經濟色彩，大部分地區的出版社仍然執行的是原有陳舊的管理模式。大部分的職員惰性依然很強，現在改為企業后，實行自負盈虧生存，完全不能適應轉企后的經營思路，面對激烈的市場競爭機制，不知所措。有一些出版社干脆什么都不干，就靠出賣國家賞給的唯一資源‘版號’來維持生存。這種現象出現，應該屬于“體制結構”不合理的問題。既然出版社已改企了，為什么必須要強調純國有性質改制規定，其實目前出版社這種形式的改制，只能是國家甩掉了負擔，并沒有達到通過改制真正實現企業化運作，提高出版社競爭力的目的。改制后的出版社與市場經營相脫節，出版社仍舊為原有的封閉機制。最終，只能成為境外唱片公司的節目代理商或利用壟斷地位讓一些民營企業掛版，甚至直接買賣版號，大部分國家長期扶持和培養的出版社已喪失了原創能力，一大批優秀的編輯人員由于無用武之地而下崗回家。國家有形、無形的財富和資源極大浪費，音像業界許多原創人員流失到外資企業，幫助外國人創作，并在中國市場銷售音像制品，掙本國人民的錢。造成本土音像產業發展水平與國際先進國家的發展水平嚴重的脫節。
三、管理分割，造成產業結構的嚴重失衡。
由于我國實行的是出版與市場分割管理的辦法，造成音像產業鏈中的制作、出版、進口、復制、批發、零售和出租七個環節分別由新聞出版總署和文化部兩個行政部門管理。這種將節目制作、出版與市場批發、零售分開管理的體制，并不能達到促進音像業健康發展和繁榮的立法目的，相反的起到了制約行業發展的副作用。
首先從產業結構方面分析，發達國家音像商都非常注重上游節目資源的投入和下游市場資源的開發，我國音像業則相反，在音像業發展初期，文化、出版、廣電三個系統各自為政，就已經喪失了培育消費群體和規范市場行為的良好機緣。然而在音像業大發展時期，急功近利、舍本逐末，蜂擁而入復制業，導致上游節目出版缺“源”少“水”，難以運作；中游復制加工畸形發展，競爭加劇；下游市場需求得不到滿足，出現音像市場需大于供的畸形狀況，無形中為盜版商提供了絕佳的機遇，使盜版的音像產業規模超過了正版。
其次在資產規模方面，目前國際五大唱片公司占據著全世界80%的流行音樂市場份額，它們可以投入百萬、千萬甚至上億元資金包裝歌手、制作節目、壟斷市場。與此形成鮮明對照的是，我國現有音像出版單位資產規模太小。據新聞出版總署2002年所做的統計，全國292家音像出版單位總資產只有78.07億元，凈資產50.48億元，資產規模超億元的僅有5家，而資產規模在千萬元以下的卻有70家，最小的只有十幾萬元人民幣。從以上的數據表明，我國出版社的總資產數量不算小，況且全部都是國家投入，理所當然是國家資產。既然是國家資產，政府有權力采取資產合并，組成幾大音像產業集團，實行集團管理，統一調配。一旦這種管理體制和運營模式形成，可以想像世界五大公司的任意一家很難與我們競爭。就是因為政府始終采取分割管理體制，才造成國家大量資金投入，卻培養出一大群小資產的出版社，而且是撒在全國各地，造成自我削弱，無法與國際競爭的現狀。
四、市場的多頭管理，極大的降低效率
在文化建設和發展的行政管理結構上，分工過細，條塊分割，政出多門，職責不清。文化、廣電、新聞出版、版權等部門各自為政，管理分散，行政效率不高，政府調節整個文化行業發展的杠桿機制未充分發揮其應有的作用，并容易出現行政組織中人浮于事的“帕金森定律”現象，造成政府人力、物力、財力的嚴重浪費。
音像業中進口產品的內容審查、發行和市場管理、出版和復制分屬于文化、廣電、新聞出版3個政府行政部門或直屬機構管理。條塊分割的行政管理結構與市場急需的統一法制環境之間的矛盾，計劃經濟下的管理理念、管理模式與市場經濟運行的矛盾，構成了對文化市場資源配置的障礙，阻塞了文化發展總循環的暢通，影響了整體效益的提高，不利于提高政府宏觀調控的有效性和增強綜合協調文化發展的能力，許多具體環節看似幾個部門都在管，事實上一旦遇到棘手問題就會相互推諉、扯皮。可以說，文化行政管理結構的不合理是容易引發文化行業管理中許多問題和矛盾的最大根源。在文化建設和發展的宏觀調控和微觀管理關系的處理上，統包統攬，管辦合一，宏觀調控和微觀管理混在一起，既使文化行政部門陷于辦文化的具體事務之中，削弱了宏觀管理和行業管理的職能，又影響了社會辦文化的積極性、創造性的發揮。在文化建設和發展的行政基本手段上，表現為存在“重行政手段管理，輕法律手段、經濟手段管理”的現象，以內部文件形式為主規制和管理文化行業行為的做法仍盛行，文化行政管理中仍設置較多的行政許可和前置審批，文化市場主體參與文化經營活動的難度較大，成本較高。在文化建設和發展的所有制結構上，表現為“重公有制結構內部的局域調整，輕包括公有制結構與非公有制結構在內的整個所有制結構的調整”。對非公有制的單位參與文化經營活動所設的門檻較高，政策性扶持和措施上鼓勵的力度不夠。非公有制文化在整個文化領域所有制結構的比重還很不相稱，發展速度較慢，依靠社會力量發展文化的極大潛力未充分挖掘出來。優化政府文化管理結構。所謂文化管理體制，主要是指有關政府管理文化的職能和組織體系、政府管理文化的方式、政府與文化單位之間的關系，合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制。
既然市場有多頭管理，必然會出現市場無頭管理，我國音像市場至今仍然存在盜版泛濫，惡性競爭，網絡下栽，法制不完善等問題，還是因為管理體制不合理的問題造成的。
五、行政執法和刑事執法銜接不暢
對于音像制品的經營者違反處罰，政府行政管理部門依據的是法規，而刑事執法部門依據的法典，按照國際慣例，國家對一切違反犯罪行為的處罰，都必須由刑事執法和法律部門依據國家法律量刑裁決。因為文化產業在中國是一個剛剛興起的新型產業，無論對政府管理部門還是執法部門而言是一個新課題，加上在發展的過程中，總會有許多新的問題出現，盡管我國的刑法有過多次的修改，但達不到法律體系完善程度，想一步將法律完善也是不現實的。所以在過渡階段用法規填補法律的空缺是可行的，但是只能是短期，若在執法工作上長期采用交差替補，法律法規都可使用的模式，還是不太合理，會有許多問題的出現。對依法打擊犯罪，保護產業健康有序的發展是不利的。
從目前的打擊侵權盜版犯罪案件的刑事、行政處罰條例中我們可以明顯的看出諸多的漏洞，往往同一個案件卻有不同的處罰意見，按照法規犯法應該進行刑事起訴，而按照法律又夠不上起訴，常常是行政管理執法人員好不容易抓到的犯罪分子，移交給公安后，成為棘手案子，特別是在犯罪事實比較確實的情況下，就是因為法律條例過粗，無法定罪只能以犯罪依據不充足放棄對罪犯的打擊，僅此做罰款處理，按照行政條例處罰金額是有限的，根本達不到打擊的目的，反而使犯罪分子越發囂張。幾個案子下來，極大的打擊行政執法人員的積極性，喪失信心，使得盜版泛濫，擾亂了正常的社會經濟發展秩序，擾亂了正版音像產業的發展。
事實證明：發展文化產業，首先必須建立良好的管理體制，不但可以加快產業的發展，還可以大大的提高文化產業對國民經濟貢獻率，不斷滿足人民群眾日益增長的物質生活和精神享受的需要；提高國民素質、提升國家美譽度；促進國家文化出口創匯，增加國民經濟收入，實現對外文化和經濟擴張的目的。
為了進一步佐證上述觀點的正確性；再列舉一些案例，美國泰坦尼克號電影在中國放映票房收入達到14.4億元，美國人拿走了3.2億。盡管我國對韓國的音像制品進入中國市場有一定的控制，但是韓國的電影對中國目前的侵蝕現象仍十分嚴重，據調查近三年來，韓國每年通過各種途徑有100多部韓劇，流入中國市場，韓國把中國作為巨大的潛在盈利市場，對我國實行“絕對優惠”的低廉價進入政策，將音像版權惡意買給中國，甚至有意的通過走私渠道將母版提供和奉送給我國從事盜版音像制品的經營者，縱容盜版者大量的制作和銷售韓國的音像制品，從而達到使中國消費者逐步的養成對韓國電影、電視劇觀看的依賴性，最終實現經濟和精神的侵略。
回顧一下，中國作為五千年燦爛文化的繼承者，不僅科技上沒有與世界接軌，而且在文化發展上抱著金飯碗要飯，五千年過去了，我們的文化疆土被人家的“文化八國聯軍”大塊的蠶食。和當年不同的是，這次文化八國聯軍使用的武器有些是我們提供的，人家占了我們的市場、地盤，我們還爭先恐后的樂呵呵給人點票子，事情就是這樣赤裸裸的。為什么中國文化產業特別是音像行業會走到了經營者們一致認為的窮途末日？體制存在一定的問題，就現行體制談文化產業還不具備水平，只能就熟悉的音像行業，通過五個大的方面，淺談一下我國音像業行政管理體制的弊端和存在的一些現實問題，并提出一些不成熟改革建議：
一、行政管理部門權力分割、管理重疊問題
自80年代初期國務院開始重視對音像行業的行政管理以來，就一直存在著諸多管理體制方面的問題，例如從起初的“部部搶管、部部不管、法典空白，無規可依”延續到現在的“部署分管、部署推脫，法規雖定，難以執行”的管理現狀。其實音像行業至今仍然保留著三部分管，各為其主的管理體制。新聞出版部門管版權審查、光碟生產線、掃黃打非。文化管理部門管節目內容審查和市場發行、稽查、市場準入的審批。廣電部門管理音像節目在電視上的播放批準，僅此一個音像作品從制作、生產、發行、播放、另售，不但需要接受多個部門的管理，還要經過如此多的部門審批，其實我們可以看出每個管理部門的管理和審批的職能都存在著一定的重復性，更為可笑的是有時同一個內容的項目在這個部門已經通過了審查，到另外一個部門還是需要重新審查，往往會出現在前面審判部門已經審查合格的項目，到這個部門就成為過關的難點。明明是一個優秀的節目本應該在第一時間送給觀眾，投資者也可以獲得比較好的回報，卻因為審批環節過多、審批時間過長，導致市場被盜版搶占，正版投資者虧損。現行繁冗管理體制的種種弊端，使正版音像行業即將走到崩潰的邊緣，此類案例舉不勝舉。經過廣泛的社會調查，得出的結論：體制不合理，才造成行業發展和管理出現如此多的問題。其實體制的問題已經是一個管理部門都明白的古老的問題，為什么始終得不到徹底的改革，原因究竟何在，不外乎 ‘權、利’ 二個字，在各部門之間難以平衡。
二、出版社改制不徹底，造成體制結構不合理
過去出版社大部分是國家事業性質的單位，還有一部分是機關公務員性質的職員。近幾年來政府強制推行音像出版社改制轉企，但是企業性質仍然是純國營的，管理體制至今仍保持很強的計劃經濟色彩，大部分地區的出版社仍然執行的是原有陳舊的管理模式。大部分的職員惰性依然很強，現在改為企業后，實行自負盈虧生存，完全不能適應轉企后的經營思路，面對激烈的市場競爭機制，不知所措。有一些出版社干脆什么都不干，就靠出賣國家賞給的唯一資源‘版號’來維持生存。這種現象出現，應該屬于“體制結構”不合理的問題。既然出版社已改企了，為什么必須要強調純國有性質改制規定，其實目前出版社這種形式的改制，只能是國家甩掉了負擔，并沒有達到通過改制真正實現企業化運作，提高出版社競爭力的目的。改制后的出版社與市場經營相脫節，出版社仍舊為原有的封閉機制。最終，只能成為境外唱片公司的節目代理商或利用壟斷地位讓一些民營企業掛版，甚至直接買賣版號，大部分國家長期扶持和培養的出版社已喪失了原創能力，一大批優秀的編輯人員由于無用武之地而下崗回家。國家有形、無形的財富和資源極大浪費，音像業界許多原創人員流失到外資企業，幫助外國人創作，并在中國市場銷售音像制品，掙本國人民的錢。造成本土音像產業發展水平與國際先進國家的發展水平嚴重的脫節。
三、管理分割，造成產業結構的嚴重失衡。
由于我國實行的是出版與市場分割管理的辦法，造成音像產業鏈中的制作、出版、進口、復制、批發、零售和出租七個環節分別由新聞出版總署和文化部兩個行政部門管理。這種將節目制作、出版與市場批發、零售分開管理的體制，并不能達到促進音像業健康發展和繁榮的立法目的，相反的起到了制約行業發展的副作用。
首先從產業結構方面分析，發達國家音像商都非常注重上游節目資源的投入和下游市場資源的開發，我國音像業則相反，在音像業發展初期，文化、出版、廣電三個系統各自為政，就已經喪失了培育消費群體和規范市場行為的良好機緣。然而在音像業大發展時期，急功近利、舍本逐末，蜂擁而入復制業，導致上游節目出版缺“源”少“水”，難以運作；中游復制加工畸形發展，競爭加劇；下游市場需求得不到滿足，出現音像市場需大于供的畸形狀況，無形中為盜版商提供了絕佳的機遇，使盜版的音像產業規模超過了正版。
其次在資產規模方面，目前國際五大唱片公司占據著全世界80%的流行音樂市場份額，它們可以投入百萬、千萬甚至上億元資金包裝歌手、制作節目、壟斷市場。與此形成鮮明對照的是，我國現有音像出版單位資產規模太小。據新聞出版總署2002年所做的統計，全國292家音像出版單位總資產只有78.07億元，凈資產50.48億元，資產規模超億元的僅有5家，而資產規模在千萬元以下的卻有70家，最小的只有十幾萬元人民幣。從以上的數據表明，我國出版社的總資產數量不算小，況且全部都是國家投入，理所當然是國家資產。既然是國家資產，政府有權力采取資產合并，組成幾大音像產業集團，實行集團管理，統一調配。一旦這種管理體制和運營模式形成，可以想像世界五大公司的任意一家很難與我們競爭。就是因為政府始終采取分割管理體制，才造成國家大量資金投入，卻培養出一大群小資產的出版社，而且是撒在全國各地，造成自我削弱，無法與國際競爭的現狀。
四、市場的多頭管理，極大的降低效率
在文化建設和發展的行政管理結構上，分工過細，條塊分割，政出多門，職責不清。文化、廣電、新聞出版、版權等部門各自為政，管理分散，行政效率不高，政府調節整個文化行業發展的杠桿機制未充分發揮其應有的作用，并容易出現行政組織中人浮于事的“帕金森定律”現象，造成政府人力、物力、財力的嚴重浪費。
音像業中進口產品的內容審查、發行和市場管理、出版和復制分屬于文化、廣電、新聞出版3個政府行政部門或直屬機構管理。條塊分割的行政管理結構與市場急需的統一法制環境之間的矛盾，計劃經濟下的管理理念、管理模式與市場經濟運行的矛盾，構成了對文化市場資源配置的障礙，阻塞了文化發展總循環的暢通，影響了整體效益的提高，不利于提高政府宏觀調控的有效性和增強綜合協調文化發展的能力，許多具體環節看似幾個部門都在管，事實上一旦遇到棘手問題就會相互推諉、扯皮。可以說，文化行政管理結構的不合理是容易引發文化行業管理中許多問題和矛盾的最大根源。在文化建設和發展的宏觀調控和微觀管理關系的處理上，統包統攬，管辦合一，宏觀調控和微觀管理混在一起，既使文化行政部門陷于辦文化的具體事務之中，削弱了宏觀管理和行業管理的職能，又影響了社會辦文化的積極性、創造性的發揮。在文化建設和發展的行政基本手段上，表現為存在“重行政手段管理，輕法律手段、經濟手段管理”的現象，以內部文件形式為主規制和管理文化行業行為的做法仍盛行，文化行政管理中仍設置較多的行政許可和前置審批，文化市場主體參與文化經營活動的難度較大，成本較高。在文化建設和發展的所有制結構上，表現為“重公有制結構內部的局域調整，輕包括公有制結構與非公有制結構在內的整個所有制結構的調整”。對非公有制的單位參與文化經營活動所設的門檻較高，政策性扶持和措施上鼓勵的力度不夠。非公有制文化在整個文化領域所有制結構的比重還很不相稱，發展速度較慢，依靠社會力量發展文化的極大潛力未充分挖掘出來。優化政府文化管理結構。所謂文化管理體制，主要是指有關政府管理文化的職能和組織體系、政府管理文化的方式、政府與文化單位之間的關系，合理規范文化單位之間與社會其他經濟組織、團體之間關系所確定的制度、準則和機制。
既然市場有多頭管理，必然會出現市場無頭管理，我國音像市場至今仍然存在盜版泛濫，惡性競爭，網絡下栽，法制不完善等問題，還是因為管理體制不合理的問題造成的。
五、行政執法和刑事執法銜接不暢
對于音像制品的經營者違反處罰，政府行政管理部門依據的是法規，而刑事執法部門依據的法典，按照國際慣例，國家對一切違反犯罪行為的處罰，都必須由刑事執法和法律部門依據國家法律量刑裁決。因為文化產業在中國是一個剛剛興起的新型產業，無論對政府管理部門還是執法部門而言是一個新課題，加上在發展的過程中，總會有許多新的問題出現，盡管我國的刑法有過多次的修改，但達不到法律體系完善程度，想一步將法律完善也是不現實的。所以在過渡階段用法規填補法律的空缺是可行的，但是只能是短期，若在執法工作上長期采用交差替補，法律法規都可使用的模式，還是不太合理，會有許多問題的出現。對依法打擊犯罪，保護產業健康有序的發展是不利的。
從目前的打擊侵權盜版犯罪案件的刑事、行政處罰條例中我們可以明顯的看出諸多的漏洞，往往同一個案件卻有不同的處罰意見，按照法規犯法應該進行刑事起訴，而按照法律又夠不上起訴，常常是行政管理執法人員好不容易抓到的犯罪分子，移交給公安后，成為棘手案子，特別是在犯罪事實比較確實的情況下，就是因為法律條例過粗，無法定罪只能以犯罪依據不充足放棄對罪犯的打擊，僅此做罰款處理，按照行政條例處罰金額是有限的，根本達不到打擊的目的，反而使犯罪分子越發囂張。幾個案子下來，極大的打擊行政執法人員的積極性，喪失信心，使得盜版泛濫，擾亂了正常的社會經濟發展秩序，擾亂了正版音像產業的發展。
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