2008年中國可再生能源發展的政策環境分析
http://www.xibaipo.cc 2009-02-26 14:34 中企顧問網
本文導讀：2008年中國可再生能源發展的政策環境分析
一、政策支持成為推動可再生能源發展的基本動力
當前，我國8億多農村人口每年要消耗6億多噸標準煤的能源，其中大約一半是可再生能源。實踐證明，可再生能源技術的開發和發展，不僅對于滿足農村經濟發展和居民生活用能需求、穩定農村能源供應具有舉足輕重的作用，而且對于改善農業生態環境和替代一部份礦物能源也有深遠的意義。達到此目標的關鍵是政府有效的支持和出臺相應的政策。
1、可再生能源技術發展的戰略意義
中國作為一個迅速崛起的發展中國家，在即將進入21世紀的時刻，面臨著經濟增長和環境保護的雙重壓力。為了在不犧牲環境質量的條件下實現經濟的持續增長，改變能源的生產和消費方式，開發利用可再生的清潔的能源資源是必然的選擇。
可再生能源包括水能、生物質能、風能、太陽能和海洋能等能源，具有資源豐富的特點。僅據太陽能、風能、水能和生物質能粗略估計，在現有科學技術水平下，一年可以獲得的資源量即達87億噸標準煤，大約是1995年全國能源消費量（15億噸標準煤，含可再生能源）的5.8倍。而且大多數可再生能源屬于低碳或非碳能源，具有可再生性，既不存在資源枯竭問題，又不會對環境構成嚴重的威脅，是未來可持續能源系統的重要組成部分。
開發利用可再生能源，對中國來說具有特殊的重要意義。中國有8億多人生活在農村，迄今尚有6500萬人沒有電力供應，7000萬人生活在貧困線以下，5-8%的人口未解決飲水問題，1.2億人口面臨著沙漠化的威脅。因地制宜地大規模開發利用可再生能源，特別是把它們轉化為高品位的電能，為這些地區提供照明、電視、水泵等動力能源，促進這些地區脫貧致富，使農村經濟和生態環境協調發展，實現小康具有重要意義，也是落實“八七”扶貧攻堅計劃的重要內容。
2、國外可再生能源技術迅速發展的經驗
70年代以來，出于石油價格暴漲及其資源的有限性和大量消費能源導致對環境的壓力，一些發達國家重新加強了對于可再生能源技術發展的重視和支持。到目前為止，全球已有五種可再生能源技術達到商業化或接近商品化水平。這五種技術是：水電、光伏電池、風力發電、生物質轉換技術和地熱發電。2008年世界可再生能源占世界一次能源總供應量的17.3%，生物質能占9.2%，水電占5.8%，其它可再生能源占2.3%；預計2020年可再生能源供應量將達到4000Mtce（基礎方案）-4857Mtce（重視環境方案），約占世界一次能源總供應量的21.1%-30.3%。
基本經驗：
（1）明確的目標
政府通過制定規劃和計劃，明確可再生能源的發展目標和要求，達到促進和推動可再生能源的發展。1973年美國制定了政府級陽光發電計劃，1980年又正式將光伏發電列入公共電力規劃，累計投資達8億多美元。1992年美國政府頒布了一項新的光伏發電計劃，要求到2000年太陽電池總產量達到1400MW，約相當于目前全世界太陽電池總用量的10倍。同年美國《能源政策法》明確要求到2010年可再生能源供應量要比1988年增加75%。丹麥提出2000年風力發電量要達到全國總電量的10%。奧地利生物質能開發量要占到全部一次能源需求量的20%。日本政府制定的《新日光計劃》（1994-2030），要求到2010年可再生能源供應量和常規能源的節能量要占能源供應總量的10%，2030年分別達到34%。
（2）巨大的投入
1993年以前，OECD只有少數國家政府資助光伏電池等可再生能源技術的基礎研究。此后，各國政府對可再生能源研究開發的撥款急劇增加，1977-1985年累計達70億美元；1993年為7.16億美元，占能源研究開發撥款總額的7.5%（不計核聚變），其中美國2.26億美元，日本1.88億美元及德國1.13億美元。1992年全球環境與發展大會后，可再生能源研究開發繼續保持增強勢頭，美國政府大幅度增加節能和潔凈能源項目預算，1994年可再生能源研究開發撥款增至3.47億美元。歐盟制定的“研究與技術發展計劃即RTD計劃”，1994-1998年4年間，用于可再生能源研究開發的總費用將增加到580M ECU（歐洲貨幣單位）。
（3）優惠的政策
政府從財政和金融方面采取刺激措施，是促進可再生能源技術商業化，提高市場滲透率和經濟競爭力重要政策手段。特別是在商業化初級階段，由于新技術的價格承受力與政府推廣目標之間存在差距，政府的支持往往是市場發育的關鍵因素。主要采取的措施：
第一、稅收優惠。對可再生能源設備投資和用戶購買產品給予稅額減免或稅額扣減優惠。日本、韓國把征收石油進口稅的部分收入用來補貼可再生能源項目。丹麥政府根據風力發電技術發展的階段和獲益情況，制定了不同的激勵政策。德國對風力發電設備生產實行投資補助，初期為投資額的30%，以后為24%，現在為17%。
第二、政府補助。日本政府為太陽能熱利用裝置（熱水器和被動太陽房）給予補助：如，民間團體電視宣傳費，1994年度補助6995萬日元；公共設施購置、安裝費用補助50%，1994年度補助金額為3.75億日元。
第三、低息貸款和信貸擔保。日本政府對住宅安裝太陽能系統給予低息貸款，自1994年10月起，貸款年利率為3.9%，償還期分別為5年和10年；1994年此項優惠貸款總金額為87億日元。美國能源部分促進私人企業開發利用地熱和生物質能，為地熱利用項目提供5億美元貸款擔保，為生物質制取乙醇提供2.4億美元貸款擔保。
第四、建立風險投資基金。大多數可再生能源屬于資本密集技術，投資風險較大，需要政府支持。一個有效的解決辦法，是對高風險的可再生能源項目按創新技術項目對待。各國據其稅制采取不同的做法。在美國，風險投資基金促使風電場迅速發展；一些公司還建立了為期10年的住宅太陽能專用基金。
第五、加速折舊。加拿大允許大多數可再生能源設備投資在3年內折舊完畢。美國規定風力發電設備可在5年完全折舊。德國允許私人購置的可再生能源設備的折舊期為10年。
第六、開拓國際市場。可再生能源是迅速發展的高技術產業，具有巨大的市場潛力。發達國家為保持其優勢技術的領先地位，一般選擇一兩項技術，從研究開發、產業化到出口，給予重點扶持。如德國和意大利的光伏技術，丹麥和荷蘭的風電技術，加拿大的太陽能熱利用，瑞典和奧地利生物質能技術，美國則對所有可再生能源技術加以支持。目前，美國可再生能源工業有數千家公司，年銷售額超過50億美元；為開拓其國際市場，成立了可再生能源貿易委員會，主席單位為能源部，成員有商務部、進出口銀行、貿易援助署、海外援助署、海外投資署等。
（4）其他措施
第一、重視資源調查與評價。OECD國家政府對地熱能、風能和太陽能等資源進行調查和評價，并建立數據庫，為民間開發利用項目的選址和設計提供依據。美國對可再生能源的勘查程度已達到相當高的水平。地熱、太陽能、生物質能和風能資源與化石能源一樣，分為總資源量、技術可開發儲量和經濟開采儲量三個等級，對其的發展預測、規劃，以及項目設計和評估是很重要的。
第二、嚴格設備的規范和標準。幾乎所有的OECD國家都制定了太陽能和風能設備、被動太陽房的效率和可靠性標準、規范和測試程序，這對保證用戶對新產品的信任方面是非常重要的。在美國，太陽能熱水器產品必須通過國家檢測和鑒定，發給制造許可證。日本通產省根據日本工業標準制訂太陽能熱水器標準，已實現標準化。
第三、提供信息服務。在可再生能源設備商業化初期，其經濟性能、技術可靠性和壽命方面產生的許多問題，往往是安裝和使用不當以及缺乏維護造成的。所有OECD國家都在這方面作出很大努力，建立了廣泛而可靠的信息系統，實施多種形式的培訓計劃。在加拿大，建立了12個節能和可再生能源地區辦公室，為用戶提供信息和咨詢服務，每月答復訊問2.2萬次。
第四、明確主管部門的職責。為加強對可再生能源的支持、管理和協調，許多國家和政府設有統一的專職機構，如美國能源部節能和可再生能源局，印度的非常規能源部等，負責實施和指導擴大可再生能源局生產和利用計劃，支持高風險長遠研究開發活動，管理指令性援助計劃。日本新能源產業技術綜合開發機構（NEDO），負責太陽光發電，風力發電，燃料電池，新型電池蓄電系統，地熱利用，煤炭氣化和液化技術開發等。重視政府在推進可再生能源技術發展中的作用。利用可再生能源技術，政府先行。在其商業化初期、未進入市場以前，政府建筑物、和其他設施率先示范和應用，起到重要的推動作用。加拿大政府建筑物安裝和使用太陽能加熱裝置，花費3590萬加元。在美國，1993年4月克林頓總統提出《白宮綠色計劃》，委托勞倫斯·伯克利國家實驗室進行能源和環境評估，采用先進的節能和可再生能源技術，節約能源、改善環境。
3、我國可再生能源技術發展水平和問題
（1）小水電開發和利用取得了巨大的成就。到2007年末，全國小水電站裝機容量已2664萬千瓦，全國97%的鄉、92%的村和87%的農戶用上了電。小水電作為一種有效的可再生能源，在實現中國農村電氣化進程中起到十分重要的作用。
（2）薪炭林建設和薪柴能源開發取得顯著進展。過去的13年，全國營造薪炭林472萬公頃以上，使我國薪炭林總面積逐到540萬公頃，加上其它可合理采集的薪柴，年薪柴采集量約100Mtce。發展薪炭林對緩解當地農村用能緊張，保護森林資源、林草植被和生態環境，促進農村經濟發展起到積極作用。
（3）生物質能利用技術又有新的發展。全國一半以上的農戶普及了高效率節柴灶，每年可節約1/3—1/2的燃料消耗；迄今，全國戶用沼氣池有525萬個，所產沼氣1200Mm3以上；大中型沼氣工程作為一項能源環保技術，發展很快，100m3以上的有600多處，集中供氣已達8.4萬戶；沼氣綜合利用與生態農業和農村持續發展緊密結合，蓬勃發展；近年來，以處理工業有機廢棄物、保護環境為目的的大型沼氣工程發展很快，成為保護環境的一項重要措施。生物質發電也有所發展，裝機超過1000萬千瓦。
（4）太陽能開發利用技術進入新的發展階段。太陽能熱利用主要有太陽能熱水器，太陽灶，被動式太陽房和太陽能干燥器4個領域，經過10多年的努力，技術基本過關，有了一定程度推廣和覆蓋面，在緩解當地能源短缺和減輕生態和環惡化等方面，收到實效。
（5）1983-1988年，我國先后從美國、加拿大等國引進了7條太陽電池生產線，使我國太陽能光伏發電技術有了長足進步。目前，中國光伏發電元件的生產能力為5MW，1994年實際生產能力只有1.4MW。截至1994年末，已投入使用的光伏發電系統為3MW，其中1/3是分散戶用系統。我國已在西藏無電地區建成10、15、20和25KW的離網光伏電站，有5座正在建設和規劃中。
（6）風能開發利用有了新的發展。80年代以來，50-200W微型風力發電機相繼研制成功并投入批量生產。目前約有12萬余臺在內蒙古、新疆、青海等牧區草原和沿海無電網地區運行，解決了漁、牧民照明和看電視問題。我國1-20W中、小型風力發電機組達到小批量生產階段，目前正在研制5-200KW中、大型風力發電機，有14個風電場正在規劃建設中；低揚程大流量和高揚程小流量兩種新型風力提水機已研制成功；此外，在全國風能資源調查、風力機性能測試技術、風能綜合利用、引進風力機技術的消化吸收及風電場試驗運行等方面均取得進展。大型風力發電商業化建設也在加速進行。
（7）地熱發電技術。1995年我國地熱發電裝機容量為28.6MW，其中西藏羊八井地熱電站已裝機25.2MW，年發電量97Gwh ，占拉薩電網供電量的50%。該電站單位KW造價大約12000元，發電成本每KWH約0.2元。
（8）我國地熱能直接利用已達1100多處，1995年初熱力總容量為2410MW，僅次于日本，估計每年可替代化石燃料0.4Mtce。
（9）其它可再生能源。目前，我國在海洋能開發利用方面，已建設潮汐能電站總裝機容量5.93MW，年發電量10.21GWh。波浪發電試驗電站正在建設中，氫能等有應用前景的新能源技術開發，尚處于實驗室試驗研究階段。
當前，中國新能源和可再生能源發展中的主要問題是：
第一、缺乏對于可再生能源技術的戰略意義的認識。主要表現在：一是沒有將可再生能源的發展納入政府的議事日程，尤其是地方政府對此缺乏足夠的重視；二是長期以來，新能源和可再生能源建設項目，沒有如同常規能源建設項目那樣，正規地納入國家建設計劃。可再生能源技術發展資金缺乏，來源無道，管理薄弱等問題的出現并長期得不到解決，無不與認識上的差距有著直接的關系。
第二、沒有一個統一的協調機構。目前，國家7個部委雖然對推動中國可再生能源技術的發展起到了積極的作用，但由于管理部門多，缺乏統一的協調和指導，工作上的交叉、重復，互相間的制約等現象時有發生，直接影響著可再生能源技術的持續發展。如果，全國沒有一個統一的機構，對可再生能源技術發展、規劃、開發、推廣、資金籌措、法規政策制定等重大問題進行出色的組織和協調，國家1996-2010年《新能源和可再生能源發展綱要》的具體實施有一定困難。
第三、投入太少。截至2008年8月，我國可再生能源建設項目，還沒有像常規能源建設項目那樣，納入各級正常財政撥款或貸款渠道。同國外比較，我國政府對其投入之少，甚至不及印度；而自身發展籌資卻十分困難，致使資金的投入成為阻礙其發展的重要因素。由于投入過少，缺乏必要的基礎設施，導致發展緩慢，產業化、商品化程度低。
第四、缺乏政策上的支持。如上所述，發達國家把開發可再生能源技術作為一項減少常規能源消費量和改善環境的措施，政府支持，投入巨資，并采取稅收、補助、低息貸款和信貸擔保、建立風險基金、加速折舊、幫助開拓市場等一系列優惠政策，促使新能源技術的快速發展。在這些方面，都是中國欠缺的。
4、政策和建議
（1）加大宣傳力度，提高可再生能源深遠意義的認識。研究表明，中國太陽能、生物質能和地熱能等資源豐富，當前這些資源在廣闊的鄉、邊遠地區利用廣泛，可以說，是一種永續利用、對環境影響極小的能源，不論現在或是未來，如果開發利用好這些能源，完成可以減少對商品能源的依賴以至達到替代一部分高含炭燃料的目標，這對我國發展經濟、改善環境和滿足人民生活用能要求，將會起到越來越重要的作用。
在我國，小水電開發技術、小型風電發展技術及太陽光伏發電技術等已經過關；太陽能熱利用的4個技術領域也已基本過關；如生物質轉換制取沼氣和熱解氣化技術逐步被用戶接受；中、低溫地熱供暖和養殖等技術利用有了新的發展。由此可見，目前我國具備了可再生能源開發利用的技術基礎。但是，可再生能源技術在整體水平和發展規模上，在某些環節的系統連接與控制上，同世界先進水平相比，尚有較大的差距。因此，在廣泛領域需要同國際合作，得到資金和技術援助，將其推向更為廣闊的市場。因此，當前需要加大宣傳力度，增強對可再生能源技術開發和發展的深遠意義的認識。
（2）切實把可再生能源的發展納入國民經濟計劃，作為一項基本的能源政策。為了實現今后15年開發新能源和可再生能源390Mtce以上的戰略目標，為了實現能源供應的優質化、產業化和規模生產，為了保證資金投入、政策和措施落到實處，應切實把可再生能源技術的發展作為一項基本的能源政策，納入國民經濟發展計劃。
（3）進一步明確目標和重點。為了提高可再生能源在整個能源供應中的份額，替代更多的常規化石燃料，達到顯著地改善環境質量的目標，結合我國的實際情況，今后一個時期可再生能源技術研究開發的重點是：
第一、生物質能技術。發展薪炭林，增加薪炭林造林比重。建立不同地區示范場，如高產和多功能薪炭林樹種及其栽培工藝技術示范、速生林營造技術示范、薪炭林及其產品的綜合開發利用技術和設備的示范等，并加快推廣、普及速度。開發生物質能高品位轉換技術。如發展高效的直接燃燒技術，致密成型和氣化、液化技術，建立高效生物質能工廠化生產技術與裝置的產業系統。開發利用工農業有機廢棄物。加強中間轉換環節的應用研究，建立和完善大中型沼氣工程設計規范和標準，加速設備產業化進程和提高其成套供應能力。
第二、太陽能技術。研究和發展高效率、低成本太陽電池。加強太陽電池研究，提高效率，降低成本，擴大產業規模，推動我國光伏產業的發展。太陽能非電熱利用技術的研究。低能耗太陽房的設計與建造，在保舒適度的前提下，使外供能源降低到最低限度，取得最好的替代能源效果。研究開發太陽熱發電。近年來，國外太陽熱發電技術發展很快，應加快這項技術的引進研制，建立示范電廠，填補國內空白。
第三、風力發電技術。組織攻關，盡快完成200-600KW風力發電機組的商品化和國產化。重點突破整機設計水平和葉片、控制器技術關鍵，提高國產化率，降低制造成本，提高運行可靠性。研究開發風電場及其與電力系統相關的技術。揭示風電進入電力系統后的各種技術規律，提出克服風電可能導致電力系統偏離正常運行狀態的技術方案，有效地向電力系統輸送最多的電力。
第四、地熱能技術。為加快地熱供熱的發展，須加強井口設備、防腐回灌技術開發研究，完善生產和服務體系。研究裂隙型高溫熱儲形成的機理，建設單機機組10MW以上示范地熱電站。
第五、氫能技術。重視氫能系統開發技術研究，屬于超前技術及基礎開發研究。研究開發制氫技術，發展貯氫材料和技術，以及氫能應用技術包括氫燃料發動機、民用裝置及燃料電池等。
二、可再生能源扶植政策力度還可以加強
2006年年初，國家發改委正式發布《可再生能源發電有關管理規定》，該《規定》指出，電網企業應當根據規劃要求，確保可再生能源發電全額上網；發電企業應當積極投資建設可再生能源發電項目，并承擔國家規定的可再生能源發電配額義務。可再生能源利用近幾年來逐步成為政府和社會關注的熱點，可再生能源的利用不僅可以緩解中國經濟高速發展過程中煤炭和石油等能源供應緊張的壓力。而且可以改善我國能源結構和保護大氣環境，減輕環境污染，促進中國經濟走上可持續發展的道路。
由于相關配套法規不夠完善，雖然政府和公眾都認識到中國需要加大可再生能源的利用程度，但是我國的可再生能源利用效果一直不太明顯。據國家發改委等有關部門測算，中國具備可利用條件的小水電、風能、太陽能、生物質能等可再生能源的資源量預計每年可達到八億噸標準煤。可是2003年，以小水電、風能利用、太陽能利用、生物質能利用等為代表的可再生能源利用量只有約五千二百萬噸標準煤，僅占全國一次能源總消費量的百分之三。
一方面是能源緊缺，另一方面卻是大量可再生能源沒有得到有效開發利用。甚至經常可以看到一些水力發電企業無法將電輸送到用戶手中，只能眼睜睜地看著大量的水資源被白白浪費。這其中除了一些地方電網輸電線路落后的原因之外，主要的原因在于可再生能源發電企業的投資者來源多樣，他們大多數都沒有進入原來大一統的國家電力體制內，它們在銷售電力的過程中需要花費大量的精力與輸電企業進行協調，而一旦雙方出現分歧，輸電企業就會毫不猶豫地限制他們上網輸送電力。
因此，《可再生能源發電有關管理規定》要求確保可再生能源發電全額上網，可以說是給予了可再生能源發電企業一把“尚方寶劍”，可再生能源的電能上網就可以理直氣壯了。此前，國家發改委還發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，該辦法對于一些可再生能源發電成本過高的企業制定了具體的補償機制，使得這些企業不至于因為成本過高而無法生存。這兩個文件是對《中華人民共和國可再生能源法》實施的具體落實，將在發電領域保障可再生能源企業既合法又合乎市場規律的生存和發展。
依據《可再生能源中長期規劃》，到2020年我國可再生能源在一次能源中的比重將提高到15%，其中水電總裝機量將達到2.8億千瓦，其占一次能源的比重將達到10%.要實現這一目標，僅僅依靠目前的政策支持還是不夠的。特別是在電力領域，我國的電力體制改革上沒有完全到位，各大發電企業和電網公司的關系根深蒂固，目前的法規和政策對于可再生能源企業的保障力度還不夠大，也不夠明確。特別是在發電企業和輸電企業發生糾紛之后，責任如何界定以及如何處罰方面沒有具體的措施，這也為將來雙方出現爭議之后難以處理留下了隱患。而如果沒有具體的責任界定和處罰規定，對于可再生能源發電企業的扶持和保護將難以落到實處。
隨著我國的投融資體制改革和經濟規模的擴大，政府不太可能再將大量資金直接投入可再生能源的企業的創辦，政府資金只能起到引導和扶持的作用，可再生能源利用的資金主要將來自于社會投資。而可再生能源利用不僅技術復雜，且有投資大、回收期長的特點，在相對較長的回收期內，投資者面臨的不確定因素和各種風險也就更多。如果對于投資者沒有相對安全的保障措施，那就會抑制投資者的積極性，也就會影響我國利用可再生能源的進程。因此，將來的政策不僅應當考慮如何支持和鼓勵可再生能源利用的投資，更應當有更為詳細的和可操作的規定，保障可再生能源企業的利益，也就是保障其投資者的權益。只有國家政策在這方面給予更加有力的支持，中國可再生能源事業才可以得到更大的發展，提高其在一次能源消費量中的比例，讓可再生能源為保障中國能源安全，支持經濟社會的可持續發展發揮重要的作用。
三、支持核電風電等新能源和可再生能源的發展
近年來，在全國范圍的持續缺電荒下，各地許多電廠項目紛紛上馬。目前，中國能源的布局很不平衡，從發電結構來看，煤電約占74%，如果電力需求再翻一番，每年用煤就超過16億噸，長距離的煤炭輸送將加劇環境和運輸壓力；每年將新增二氧化硫和煙塵排放量分別為500萬噸和5326萬噸以上，如不采取污染控制措施，必然造成嚴重的環境污染。
2007年來，國際石油市場強勢震蕩，石油價格始終在高價位盤旋，減少對石油、煤等不可再生資源的開采與利用，將是中國能源發展戰略的必然選擇。按照中國的發展勢頭，即使加快水電、火電建設，到2020年，全國還有3200萬千瓦到440萬千瓦的發電缺口，需要用其他形式的電去彌補。因此，加快推進核電、風電和沼氣等生物新能源和可再生能源建設成為國家實現能源與經濟社會和生態環境協調發展的重要抉擇。
核電是一種清潔、安全、經濟、技術成熟、供應能力強的發電方式，成為繼火電、水電之后中國電力工業的重要支柱。目前，世界上有17個國家核電占全國總發電量四分之一以上，如法國占77%，韓國38%，日本36%，美國29%，英國28%。2007年我國核電累計發電億千瓦%。
風力資源是一種取之不盡又不會產生任何污染的可再生能源，具有永久性、清潔無污染、可轉移、可再生、就地可取等五大特征。而且，風電場建設成本低、占地少、不需要移民、建設周期短，能迅速緩解我國能源急需和電力短缺的局面，是解決邊遠農村獨立供電的重要途徑，還能有效遏制溫室效應和沙塵暴災害，抑制荒漠化的發展。我國的風能資源豐富，據初步探明結果，我國陸地上可開發的風能資源為2.53億千瓦，加上近海的風能資源，全國可開發風能資源約10億千瓦以上，居世界首位，具有商業化、規模化發展的潛力。
當前，我國8億多農村人口每年要消耗6億多噸標準煤的能源，其中大約一半是可再生能源。實踐證明，可再生能源技術的開發和發展，不僅對于滿足農村經濟發展和居民生活用能需求、穩定農村能源供應具有舉足輕重的作用，而且對于改善農業生態環境和替代一部份礦物能源也有深遠的意義。達到此目標的關鍵是政府有效的支持和出臺相應的政策。
1、可再生能源技術發展的戰略意義
中國作為一個迅速崛起的發展中國家，在即將進入21世紀的時刻，面臨著經濟增長和環境保護的雙重壓力。為了在不犧牲環境質量的條件下實現經濟的持續增長，改變能源的生產和消費方式，開發利用可再生的清潔的能源資源是必然的選擇。
可再生能源包括水能、生物質能、風能、太陽能和海洋能等能源，具有資源豐富的特點。僅據太陽能、風能、水能和生物質能粗略估計，在現有科學技術水平下，一年可以獲得的資源量即達87億噸標準煤，大約是1995年全國能源消費量（15億噸標準煤，含可再生能源）的5.8倍。而且大多數可再生能源屬于低碳或非碳能源，具有可再生性，既不存在資源枯竭問題，又不會對環境構成嚴重的威脅，是未來可持續能源系統的重要組成部分。
開發利用可再生能源，對中國來說具有特殊的重要意義。中國有8億多人生活在農村，迄今尚有6500萬人沒有電力供應，7000萬人生活在貧困線以下，5-8%的人口未解決飲水問題，1.2億人口面臨著沙漠化的威脅。因地制宜地大規模開發利用可再生能源，特別是把它們轉化為高品位的電能，為這些地區提供照明、電視、水泵等動力能源，促進這些地區脫貧致富，使農村經濟和生態環境協調發展，實現小康具有重要意義，也是落實“八七”扶貧攻堅計劃的重要內容。
2、國外可再生能源技術迅速發展的經驗
70年代以來，出于石油價格暴漲及其資源的有限性和大量消費能源導致對環境的壓力，一些發達國家重新加強了對于可再生能源技術發展的重視和支持。到目前為止，全球已有五種可再生能源技術達到商業化或接近商品化水平。這五種技術是：水電、光伏電池、風力發電、生物質轉換技術和地熱發電。2008年世界可再生能源占世界一次能源總供應量的17.3%，生物質能占9.2%，水電占5.8%，其它可再生能源占2.3%；預計2020年可再生能源供應量將達到4000Mtce（基礎方案）-4857Mtce（重視環境方案），約占世界一次能源總供應量的21.1%-30.3%。
基本經驗：
（1）明確的目標
政府通過制定規劃和計劃，明確可再生能源的發展目標和要求，達到促進和推動可再生能源的發展。1973年美國制定了政府級陽光發電計劃，1980年又正式將光伏發電列入公共電力規劃，累計投資達8億多美元。1992年美國政府頒布了一項新的光伏發電計劃，要求到2000年太陽電池總產量達到1400MW，約相當于目前全世界太陽電池總用量的10倍。同年美國《能源政策法》明確要求到2010年可再生能源供應量要比1988年增加75%。丹麥提出2000年風力發電量要達到全國總電量的10%。奧地利生物質能開發量要占到全部一次能源需求量的20%。日本政府制定的《新日光計劃》（1994-2030），要求到2010年可再生能源供應量和常規能源的節能量要占能源供應總量的10%，2030年分別達到34%。
（2）巨大的投入
1993年以前，OECD只有少數國家政府資助光伏電池等可再生能源技術的基礎研究。此后，各國政府對可再生能源研究開發的撥款急劇增加，1977-1985年累計達70億美元；1993年為7.16億美元，占能源研究開發撥款總額的7.5%（不計核聚變），其中美國2.26億美元，日本1.88億美元及德國1.13億美元。1992年全球環境與發展大會后，可再生能源研究開發繼續保持增強勢頭，美國政府大幅度增加節能和潔凈能源項目預算，1994年可再生能源研究開發撥款增至3.47億美元。歐盟制定的“研究與技術發展計劃即RTD計劃”，1994-1998年4年間，用于可再生能源研究開發的總費用將增加到580M ECU（歐洲貨幣單位）。
（3）優惠的政策
政府從財政和金融方面采取刺激措施，是促進可再生能源技術商業化，提高市場滲透率和經濟競爭力重要政策手段。特別是在商業化初級階段，由于新技術的價格承受力與政府推廣目標之間存在差距，政府的支持往往是市場發育的關鍵因素。主要采取的措施：
第一、稅收優惠。對可再生能源設備投資和用戶購買產品給予稅額減免或稅額扣減優惠。日本、韓國把征收石油進口稅的部分收入用來補貼可再生能源項目。丹麥政府根據風力發電技術發展的階段和獲益情況，制定了不同的激勵政策。德國對風力發電設備生產實行投資補助，初期為投資額的30%，以后為24%，現在為17%。
第二、政府補助。日本政府為太陽能熱利用裝置（熱水器和被動太陽房）給予補助：如，民間團體電視宣傳費，1994年度補助6995萬日元；公共設施購置、安裝費用補助50%，1994年度補助金額為3.75億日元。
第三、低息貸款和信貸擔保。日本政府對住宅安裝太陽能系統給予低息貸款，自1994年10月起，貸款年利率為3.9%，償還期分別為5年和10年；1994年此項優惠貸款總金額為87億日元。美國能源部分促進私人企業開發利用地熱和生物質能，為地熱利用項目提供5億美元貸款擔保，為生物質制取乙醇提供2.4億美元貸款擔保。
第四、建立風險投資基金。大多數可再生能源屬于資本密集技術，投資風險較大，需要政府支持。一個有效的解決辦法，是對高風險的可再生能源項目按創新技術項目對待。各國據其稅制采取不同的做法。在美國，風險投資基金促使風電場迅速發展；一些公司還建立了為期10年的住宅太陽能專用基金。
第五、加速折舊。加拿大允許大多數可再生能源設備投資在3年內折舊完畢。美國規定風力發電設備可在5年完全折舊。德國允許私人購置的可再生能源設備的折舊期為10年。
第六、開拓國際市場。可再生能源是迅速發展的高技術產業，具有巨大的市場潛力。發達國家為保持其優勢技術的領先地位，一般選擇一兩項技術，從研究開發、產業化到出口，給予重點扶持。如德國和意大利的光伏技術，丹麥和荷蘭的風電技術，加拿大的太陽能熱利用，瑞典和奧地利生物質能技術，美國則對所有可再生能源技術加以支持。目前，美國可再生能源工業有數千家公司，年銷售額超過50億美元；為開拓其國際市場，成立了可再生能源貿易委員會，主席單位為能源部，成員有商務部、進出口銀行、貿易援助署、海外援助署、海外投資署等。
（4）其他措施
第一、重視資源調查與評價。OECD國家政府對地熱能、風能和太陽能等資源進行調查和評價，并建立數據庫，為民間開發利用項目的選址和設計提供依據。美國對可再生能源的勘查程度已達到相當高的水平。地熱、太陽能、生物質能和風能資源與化石能源一樣，分為總資源量、技術可開發儲量和經濟開采儲量三個等級，對其的發展預測、規劃，以及項目設計和評估是很重要的。
第二、嚴格設備的規范和標準。幾乎所有的OECD國家都制定了太陽能和風能設備、被動太陽房的效率和可靠性標準、規范和測試程序，這對保證用戶對新產品的信任方面是非常重要的。在美國，太陽能熱水器產品必須通過國家檢測和鑒定，發給制造許可證。日本通產省根據日本工業標準制訂太陽能熱水器標準，已實現標準化。
第三、提供信息服務。在可再生能源設備商業化初期，其經濟性能、技術可靠性和壽命方面產生的許多問題，往往是安裝和使用不當以及缺乏維護造成的。所有OECD國家都在這方面作出很大努力，建立了廣泛而可靠的信息系統，實施多種形式的培訓計劃。在加拿大，建立了12個節能和可再生能源地區辦公室，為用戶提供信息和咨詢服務，每月答復訊問2.2萬次。
第四、明確主管部門的職責。為加強對可再生能源的支持、管理和協調，許多國家和政府設有統一的專職機構，如美國能源部節能和可再生能源局，印度的非常規能源部等，負責實施和指導擴大可再生能源局生產和利用計劃，支持高風險長遠研究開發活動，管理指令性援助計劃。日本新能源產業技術綜合開發機構（NEDO），負責太陽光發電，風力發電，燃料電池，新型電池蓄電系統，地熱利用，煤炭氣化和液化技術開發等。重視政府在推進可再生能源技術發展中的作用。利用可再生能源技術，政府先行。在其商業化初期、未進入市場以前，政府建筑物、和其他設施率先示范和應用，起到重要的推動作用。加拿大政府建筑物安裝和使用太陽能加熱裝置，花費3590萬加元。在美國，1993年4月克林頓總統提出《白宮綠色計劃》，委托勞倫斯·伯克利國家實驗室進行能源和環境評估，采用先進的節能和可再生能源技術，節約能源、改善環境。
3、我國可再生能源技術發展水平和問題
（1）小水電開發和利用取得了巨大的成就。到2007年末，全國小水電站裝機容量已2664萬千瓦，全國97%的鄉、92%的村和87%的農戶用上了電。小水電作為一種有效的可再生能源，在實現中國農村電氣化進程中起到十分重要的作用。
（2）薪炭林建設和薪柴能源開發取得顯著進展。過去的13年，全國營造薪炭林472萬公頃以上，使我國薪炭林總面積逐到540萬公頃，加上其它可合理采集的薪柴，年薪柴采集量約100Mtce。發展薪炭林對緩解當地農村用能緊張，保護森林資源、林草植被和生態環境，促進農村經濟發展起到積極作用。
（3）生物質能利用技術又有新的發展。全國一半以上的農戶普及了高效率節柴灶，每年可節約1/3—1/2的燃料消耗；迄今，全國戶用沼氣池有525萬個，所產沼氣1200Mm3以上；大中型沼氣工程作為一項能源環保技術，發展很快，100m3以上的有600多處，集中供氣已達8.4萬戶；沼氣綜合利用與生態農業和農村持續發展緊密結合，蓬勃發展；近年來，以處理工業有機廢棄物、保護環境為目的的大型沼氣工程發展很快，成為保護環境的一項重要措施。生物質發電也有所發展，裝機超過1000萬千瓦。
（4）太陽能開發利用技術進入新的發展階段。太陽能熱利用主要有太陽能熱水器，太陽灶，被動式太陽房和太陽能干燥器4個領域，經過10多年的努力，技術基本過關，有了一定程度推廣和覆蓋面，在緩解當地能源短缺和減輕生態和環惡化等方面，收到實效。
（5）1983-1988年，我國先后從美國、加拿大等國引進了7條太陽電池生產線，使我國太陽能光伏發電技術有了長足進步。目前，中國光伏發電元件的生產能力為5MW，1994年實際生產能力只有1.4MW。截至1994年末，已投入使用的光伏發電系統為3MW，其中1/3是分散戶用系統。我國已在西藏無電地區建成10、15、20和25KW的離網光伏電站，有5座正在建設和規劃中。
（6）風能開發利用有了新的發展。80年代以來，50-200W微型風力發電機相繼研制成功并投入批量生產。目前約有12萬余臺在內蒙古、新疆、青海等牧區草原和沿海無電網地區運行，解決了漁、牧民照明和看電視問題。我國1-20W中、小型風力發電機組達到小批量生產階段，目前正在研制5-200KW中、大型風力發電機，有14個風電場正在規劃建設中；低揚程大流量和高揚程小流量兩種新型風力提水機已研制成功；此外，在全國風能資源調查、風力機性能測試技術、風能綜合利用、引進風力機技術的消化吸收及風電場試驗運行等方面均取得進展。大型風力發電商業化建設也在加速進行。
（7）地熱發電技術。1995年我國地熱發電裝機容量為28.6MW，其中西藏羊八井地熱電站已裝機25.2MW，年發電量97Gwh ，占拉薩電網供電量的50%。該電站單位KW造價大約12000元，發電成本每KWH約0.2元。
（8）我國地熱能直接利用已達1100多處，1995年初熱力總容量為2410MW，僅次于日本，估計每年可替代化石燃料0.4Mtce。
（9）其它可再生能源。目前，我國在海洋能開發利用方面，已建設潮汐能電站總裝機容量5.93MW，年發電量10.21GWh。波浪發電試驗電站正在建設中，氫能等有應用前景的新能源技術開發，尚處于實驗室試驗研究階段。
當前，中國新能源和可再生能源發展中的主要問題是：
第一、缺乏對于可再生能源技術的戰略意義的認識。主要表現在：一是沒有將可再生能源的發展納入政府的議事日程，尤其是地方政府對此缺乏足夠的重視；二是長期以來，新能源和可再生能源建設項目，沒有如同常規能源建設項目那樣，正規地納入國家建設計劃。可再生能源技術發展資金缺乏，來源無道，管理薄弱等問題的出現并長期得不到解決，無不與認識上的差距有著直接的關系。
第二、沒有一個統一的協調機構。目前，國家7個部委雖然對推動中國可再生能源技術的發展起到了積極的作用，但由于管理部門多，缺乏統一的協調和指導，工作上的交叉、重復，互相間的制約等現象時有發生，直接影響著可再生能源技術的持續發展。如果，全國沒有一個統一的機構，對可再生能源技術發展、規劃、開發、推廣、資金籌措、法規政策制定等重大問題進行出色的組織和協調，國家1996-2010年《新能源和可再生能源發展綱要》的具體實施有一定困難。
第三、投入太少。截至2008年8月，我國可再生能源建設項目，還沒有像常規能源建設項目那樣，納入各級正常財政撥款或貸款渠道。同國外比較，我國政府對其投入之少，甚至不及印度；而自身發展籌資卻十分困難，致使資金的投入成為阻礙其發展的重要因素。由于投入過少，缺乏必要的基礎設施，導致發展緩慢，產業化、商品化程度低。
第四、缺乏政策上的支持。如上所述，發達國家把開發可再生能源技術作為一項減少常規能源消費量和改善環境的措施，政府支持，投入巨資，并采取稅收、補助、低息貸款和信貸擔保、建立風險基金、加速折舊、幫助開拓市場等一系列優惠政策，促使新能源技術的快速發展。在這些方面，都是中國欠缺的。
4、政策和建議
（1）加大宣傳力度，提高可再生能源深遠意義的認識。研究表明，中國太陽能、生物質能和地熱能等資源豐富，當前這些資源在廣闊的鄉、邊遠地區利用廣泛，可以說，是一種永續利用、對環境影響極小的能源，不論現在或是未來，如果開發利用好這些能源，完成可以減少對商品能源的依賴以至達到替代一部分高含炭燃料的目標，這對我國發展經濟、改善環境和滿足人民生活用能要求，將會起到越來越重要的作用。
在我國，小水電開發技術、小型風電發展技術及太陽光伏發電技術等已經過關；太陽能熱利用的4個技術領域也已基本過關；如生物質轉換制取沼氣和熱解氣化技術逐步被用戶接受；中、低溫地熱供暖和養殖等技術利用有了新的發展。由此可見，目前我國具備了可再生能源開發利用的技術基礎。但是，可再生能源技術在整體水平和發展規模上，在某些環節的系統連接與控制上，同世界先進水平相比，尚有較大的差距。因此，在廣泛領域需要同國際合作，得到資金和技術援助，將其推向更為廣闊的市場。因此，當前需要加大宣傳力度，增強對可再生能源技術開發和發展的深遠意義的認識。
（2）切實把可再生能源的發展納入國民經濟計劃，作為一項基本的能源政策。為了實現今后15年開發新能源和可再生能源390Mtce以上的戰略目標，為了實現能源供應的優質化、產業化和規模生產，為了保證資金投入、政策和措施落到實處，應切實把可再生能源技術的發展作為一項基本的能源政策，納入國民經濟發展計劃。
（3）進一步明確目標和重點。為了提高可再生能源在整個能源供應中的份額，替代更多的常規化石燃料，達到顯著地改善環境質量的目標，結合我國的實際情況，今后一個時期可再生能源技術研究開發的重點是：
第一、生物質能技術。發展薪炭林，增加薪炭林造林比重。建立不同地區示范場，如高產和多功能薪炭林樹種及其栽培工藝技術示范、速生林營造技術示范、薪炭林及其產品的綜合開發利用技術和設備的示范等，并加快推廣、普及速度。開發生物質能高品位轉換技術。如發展高效的直接燃燒技術，致密成型和氣化、液化技術，建立高效生物質能工廠化生產技術與裝置的產業系統。開發利用工農業有機廢棄物。加強中間轉換環節的應用研究，建立和完善大中型沼氣工程設計規范和標準，加速設備產業化進程和提高其成套供應能力。
第二、太陽能技術。研究和發展高效率、低成本太陽電池。加強太陽電池研究，提高效率，降低成本，擴大產業規模，推動我國光伏產業的發展。太陽能非電熱利用技術的研究。低能耗太陽房的設計與建造，在保舒適度的前提下，使外供能源降低到最低限度，取得最好的替代能源效果。研究開發太陽熱發電。近年來，國外太陽熱發電技術發展很快，應加快這項技術的引進研制，建立示范電廠，填補國內空白。
第三、風力發電技術。組織攻關，盡快完成200-600KW風力發電機組的商品化和國產化。重點突破整機設計水平和葉片、控制器技術關鍵，提高國產化率，降低制造成本，提高運行可靠性。研究開發風電場及其與電力系統相關的技術。揭示風電進入電力系統后的各種技術規律，提出克服風電可能導致電力系統偏離正常運行狀態的技術方案，有效地向電力系統輸送最多的電力。
第四、地熱能技術。為加快地熱供熱的發展，須加強井口設備、防腐回灌技術開發研究，完善生產和服務體系。研究裂隙型高溫熱儲形成的機理，建設單機機組10MW以上示范地熱電站。
第五、氫能技術。重視氫能系統開發技術研究，屬于超前技術及基礎開發研究。研究開發制氫技術，發展貯氫材料和技術，以及氫能應用技術包括氫燃料發動機、民用裝置及燃料電池等。
二、可再生能源扶植政策力度還可以加強
2006年年初，國家發改委正式發布《可再生能源發電有關管理規定》，該《規定》指出，電網企業應當根據規劃要求，確保可再生能源發電全額上網；發電企業應當積極投資建設可再生能源發電項目，并承擔國家規定的可再生能源發電配額義務。可再生能源利用近幾年來逐步成為政府和社會關注的熱點，可再生能源的利用不僅可以緩解中國經濟高速發展過程中煤炭和石油等能源供應緊張的壓力。而且可以改善我國能源結構和保護大氣環境，減輕環境污染，促進中國經濟走上可持續發展的道路。
由于相關配套法規不夠完善，雖然政府和公眾都認識到中國需要加大可再生能源的利用程度，但是我國的可再生能源利用效果一直不太明顯。據國家發改委等有關部門測算，中國具備可利用條件的小水電、風能、太陽能、生物質能等可再生能源的資源量預計每年可達到八億噸標準煤。可是2003年，以小水電、風能利用、太陽能利用、生物質能利用等為代表的可再生能源利用量只有約五千二百萬噸標準煤，僅占全國一次能源總消費量的百分之三。
一方面是能源緊缺，另一方面卻是大量可再生能源沒有得到有效開發利用。甚至經常可以看到一些水力發電企業無法將電輸送到用戶手中，只能眼睜睜地看著大量的水資源被白白浪費。這其中除了一些地方電網輸電線路落后的原因之外，主要的原因在于可再生能源發電企業的投資者來源多樣，他們大多數都沒有進入原來大一統的國家電力體制內，它們在銷售電力的過程中需要花費大量的精力與輸電企業進行協調，而一旦雙方出現分歧，輸電企業就會毫不猶豫地限制他們上網輸送電力。
因此，《可再生能源發電有關管理規定》要求確保可再生能源發電全額上網，可以說是給予了可再生能源發電企業一把“尚方寶劍”，可再生能源的電能上網就可以理直氣壯了。此前，國家發改委還發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，該辦法對于一些可再生能源發電成本過高的企業制定了具體的補償機制，使得這些企業不至于因為成本過高而無法生存。這兩個文件是對《中華人民共和國可再生能源法》實施的具體落實，將在發電領域保障可再生能源企業既合法又合乎市場規律的生存和發展。
依據《可再生能源中長期規劃》，到2020年我國可再生能源在一次能源中的比重將提高到15%，其中水電總裝機量將達到2.8億千瓦，其占一次能源的比重將達到10%.要實現這一目標，僅僅依靠目前的政策支持還是不夠的。特別是在電力領域，我國的電力體制改革上沒有完全到位，各大發電企業和電網公司的關系根深蒂固，目前的法規和政策對于可再生能源企業的保障力度還不夠大，也不夠明確。特別是在發電企業和輸電企業發生糾紛之后，責任如何界定以及如何處罰方面沒有具體的措施，這也為將來雙方出現爭議之后難以處理留下了隱患。而如果沒有具體的責任界定和處罰規定，對于可再生能源發電企業的扶持和保護將難以落到實處。
隨著我國的投融資體制改革和經濟規模的擴大，政府不太可能再將大量資金直接投入可再生能源的企業的創辦，政府資金只能起到引導和扶持的作用，可再生能源利用的資金主要將來自于社會投資。而可再生能源利用不僅技術復雜，且有投資大、回收期長的特點，在相對較長的回收期內，投資者面臨的不確定因素和各種風險也就更多。如果對于投資者沒有相對安全的保障措施，那就會抑制投資者的積極性，也就會影響我國利用可再生能源的進程。因此，將來的政策不僅應當考慮如何支持和鼓勵可再生能源利用的投資，更應當有更為詳細的和可操作的規定，保障可再生能源企業的利益，也就是保障其投資者的權益。只有國家政策在這方面給予更加有力的支持，中國可再生能源事業才可以得到更大的發展，提高其在一次能源消費量中的比例，讓可再生能源為保障中國能源安全，支持經濟社會的可持續發展發揮重要的作用。
三、支持核電風電等新能源和可再生能源的發展
近年來，在全國范圍的持續缺電荒下，各地許多電廠項目紛紛上馬。目前，中國能源的布局很不平衡，從發電結構來看，煤電約占74%，如果電力需求再翻一番，每年用煤就超過16億噸，長距離的煤炭輸送將加劇環境和運輸壓力；每年將新增二氧化硫和煙塵排放量分別為500萬噸和5326萬噸以上，如不采取污染控制措施，必然造成嚴重的環境污染。
2007年來，國際石油市場強勢震蕩，石油價格始終在高價位盤旋，減少對石油、煤等不可再生資源的開采與利用，將是中國能源發展戰略的必然選擇。按照中國的發展勢頭，即使加快水電、火電建設，到2020年，全國還有3200萬千瓦到440萬千瓦的發電缺口，需要用其他形式的電去彌補。因此，加快推進核電、風電和沼氣等生物新能源和可再生能源建設成為國家實現能源與經濟社會和生態環境協調發展的重要抉擇。
核電是一種清潔、安全、經濟、技術成熟、供應能力強的發電方式，成為繼火電、水電之后中國電力工業的重要支柱。目前，世界上有17個國家核電占全國總發電量四分之一以上，如法國占77%，韓國38%，日本36%，美國29%，英國28%。2007年我國核電累計發電億千瓦%。
風力資源是一種取之不盡又不會產生任何污染的可再生能源，具有永久性、清潔無污染、可轉移、可再生、就地可取等五大特征。而且，風電場建設成本低、占地少、不需要移民、建設周期短，能迅速緩解我國能源急需和電力短缺的局面，是解決邊遠農村獨立供電的重要途徑，還能有效遏制溫室效應和沙塵暴災害，抑制荒漠化的發展。我國的風能資源豐富，據初步探明結果，我國陸地上可開發的風能資源為2.53億千瓦，加上近海的風能資源，全國可開發風能資源約10億千瓦以上，居世界首位，具有商業化、規模化發展的潛力。
