新形勢下我國政府漁業管理職能研究

       作為行業性行政管理，政府漁業管理職能的界定必須符合市場經濟條件的基本要求。同時，政府漁業管理職能必須順應新時期漁業經濟發展形勢的內在需要，還要符合漁業生產和漁業管理自身所固有的特點和內部規律。
       我國漁業發展面臨的形勢
       改革開放以來，隨著市場經濟體制改革的不斷深入和經濟社會的持續發展，我國漁業取得重大發展，漁業經濟實力和國際地位顯著提高，漁業經濟體制和內外環境均發生了重大變化。
       （1）市場機制在漁業發展中的基礎性作用繼續加強
       在我國市場經濟體制改革的推動下，漁業經濟體制市場化得到加強。上世紀90年代中期以后，我國漁業經營體制發生重大轉變，漁業經營自主化和漁業經濟形式私有化程度大大提高。市場機制在漁業經濟發展中的基礎性作用日益明顯，計劃機制的作用明顯削弱，市場機制成為調整漁業發展的主導力量。國內外市場需求的穩步增長為拓展漁業發展空間創造了條件。
       （2）水產品供求關系發生了深刻變化
       上世紀80年代以來，我國漁業產量一直保持快速增長，2005年全國水產品總產量達到5101.65萬噸，水產品人均占有量達到39.02公斤。在水產品產量與水產品市場需求穩步增長的同時，市場對水產品質量安全要求日益提高與水產品質量安全保障水平低的矛盾日益突出、資源環境的剛性約束與漁業可持續發展之間的矛盾日益尖銳。漁業發展的主要矛盾已由供求不足轉變為受市場和資源的雙重約束，質量和效益成為今后漁業能否持續健康發展的關鍵。
       （3）漁業和漁業管理的國際化程度越來越高
       隨著遠洋漁業的不斷發展和水產品國際貿易量和貿易額的不斷增加，我國漁業的國際化程度越來越高，捕撈、養殖和水產品加工對世界漁業資源和國際市場資源的需求日益擴大，依賴性日益增強。同時，國際漁業（包括水產品貿易）管理對我國漁業的影響逐步增強，我國周邊海域的漁業管理國際化、復雜化趨向明顯，國際化管理正在深刻影響著我國漁業的生產方式、內外貿易和內部管理。
       （4）漁業發展長期存在的部分主要問題仍未能得到有效解決
       我國漁業發展長期存在的部分問題仍然沒有得到有效的解決。主要包括：過大的捕撈能力和有限的漁業資源之間的矛盾依舊突出，并有繼續惡化的趨勢，養護和恢復漁業資源缺乏治本之策；漁業捕撈違法生產和違規作業仍較多存在，破壞性極大的漁具仍在使用；漁業安全生產形勢仍沒有得到根本扭轉，漁業安全事故仍在大量發生；外部不利因素對漁業的影響未能得到有效解決，涉水建設和施工作業增多，對漁業的影響加大；水域污染特別是突發性污染事故的危害日趨嚴重，漁民水域灘涂使用權益受侵害的現象不斷發生。
       漁業管理的特點
       漁業是一種特殊的生產活動。政府漁業管理必須符合漁業發展的需要。為此漁業管理活動具有不同于一般經濟管理的特點：
       首先，在管理目標上，漁業管理特別強調經濟效益、生態效益和社會效益的協調統一。漁業是資源約束型的傳統產業，高度依賴漁業資源和水域生態環境。漁業發展必須與漁業資源和水域生態環境的承受能力相適應，漁業經濟效益的提高除了一般意義上的低投入高產出外，更強調以較低的資源和環境消耗，獲得較高質量的產出。同時，漁業從業者中大量傳統專業漁民的經濟生活依賴漁業生產，漁業管理要顧及漁業從業者特別是傳統專業漁民的生計保障，確保漁業社區的社會安定與發展；由于水產品對保障食物供給和安全有重要作用，漁業管理還要保障水產品的供給和質量安全。因此，漁業管理在管理目標上必須正確處理經濟效益、生態效益和社會效益的矛盾，確保三者之間協調統一。
       其次，在管理內容上，漁業管理的對象廣泛、關系復雜。漁業管理對象涉及漁業資源、水域生態環境、漁業生產技術、漁船和漁港、漁民和漁業社區、水產品質量等諸多要素。水域的多功能性要求漁業管理不僅需要協調復雜漁業內部關系，還要協調與漁業水域相關的其他產業和管理部門的關系；漁業水域廣闊而相互連通，要求漁業管理要正確處理不同行政區域之間的關系，以及與相關國家在漁業管理上的國際關系。此外，漁業生產特別是水上捕撈生產作業具有高危險性，漁業管理必須保障漁民生命財產安全。
       再其次，在管理方法上，漁業管理必須遵循漁業發展的自然規律，特別是漁業生產與漁業資源和水域生態環境之間協調發展的自然規律。為此，漁業管理特別強調以科學發展觀為指導，通過以自然科學和社會科學緊密結合為支撐的科學管理方法和長效管理機制，協調人與自然之間的和諧關系；同時，漁業資源的流動性和共有性以及漁業水域的廣闊而相互連通的特點，要求漁業管理措施在大范圍內必須協調一致，否則將導致管理效果下降。
       最后，漁業管理的效果往往難以在短期內體現。正是由于漁業管理在目標、內容和方法上的上述特點，漁業管理的綜合效果往往很難在短期內得到體現，特別是生態效益和社會效益的體現，一般需要很長的周期，管理效果的利弊也難以在短期內顯現。
       新形勢下我國政府漁業管理應具備的主要職能
       在市場經濟體制大環境和漁業發展新形勢下，根據漁業管理的特點和內部規律，我國政府漁業管理應具備的主要職能可以歸納為以下四個方面：漁業法制建設，漁業宏觀調控，漁業公共服務，漁業監督管理。
       （1）漁業法制建設
       市場經濟是法治經濟。在市場經濟條件下，對各種經濟社會關系真正發揮作用和進行調節的是法律體系，政府職能的取向應是“法治”。法律制度是“法治”的前提和基礎。當前我國漁業法律制度還有待健全和完善，漁業法律制度建設仍是政府漁業管理的重要職能。鑒于國家立法和行政職能分離，政府漁業法律制度建設的主要職能是根據國家基本漁業法律制定漁業行政法規、規章等行政立法，根據漁業管理條件的變化向立法機關提出立法建議，以及在法律框架下建立和優化漁業管理制度。
       （2）漁業宏觀調控
       漁業發展要實現漁業經濟效益、生態效益和社會效益的協調統一，必須依靠政府對漁業的宏觀調控。政府漁業宏觀調控在內容上主要是漁業經濟產業結構和經濟增長方式的宏觀調整，特別是在漁業發展受資源和市場雙重約束的情況下，經濟結構宏觀調整和經濟增長方式轉變成為漁業能否實現可持續發展的關鍵。此外，政府還需要協調漁業內部的資源和收入分配以及漁業與其他相關行業的關系，特別是要保護傳統專業漁民合法權益，維護農村漁區社會穩定和發展。
       （3）漁業公共服務
       在當前我國漁業發展形勢下，漁業發展對政府公共服務的要求尤為迫切。首先，作為漁業基本物質基礎的漁業資源和環境具有共有性，其供給必須也只能依靠政府予以保障。特別是當前我國漁業資源普遍被過度開發利用，漁業水域環境惡化趨勢嚴重，漁業資源養護、生態環境修復等行為的直接受益者盡管是漁民，在方法、途徑上也可以發揮市場機制的作用，但必須由政府主導。其次，漁民權益保護、漁業安全生產保障、漁業基礎設施建設、漁業信息和漁業科技服務等方面都需要以政府為主導。此外，從維護國家漁業權益和漁民權益的雙重目的出發，在協調有關漁業的國際關系方面，政府應承擔責無旁貸的服務責任。
       （4）漁業監督管理
       政府的監督管理是經濟秩序正常運行的基本保障。漁業監督管理的內容重點有三個方面：一是在漁業基本物質基礎方面，通過監督管理保護漁業資源和水域生態環境；二是在漁業產出方面，通過監督管理保障水產品的質量安全；三是在漁業生產過程方面，通過監督管理保障漁業生產安全。這三個方面都直接體現對漁業內部和外部公共利益的維護。因此，在手段上，更強調依法監督管理；在方法上，由于市場經濟條件下政府面對漁民個體的直接監督管理容易導致監管成本趨高、監管效果趨低，政府重要任務更在于培育社會中介機構和漁民自律組織，充分發揮社會和行業自我約束的力量。
       我國漁業已進入實現經濟增長方式轉變，建設現代漁業的關鍵時期。《全國漁業發展第十一個五年計劃》將建設資源節約型和環境友好型漁業，推進漁業現代化建設作為今后我國漁業發展的主要目標。當前我國宏觀政策總體上為漁業發展創造了有利的外部環境，但在漁業內外部仍存在諸多制約因素和困難，漁業發展必須以科技創新、機制創新和嚴格執法為保障，促進漁業經濟、生態和社會全面協調、可持續發展。在漁業行政管理方面，政府需要加快職能轉變，改進管理，提高效能，以更好地適應新形勢下漁業發展的需要。
政府漁業管理職能轉變的取向與途徑
       根據前述分析和討論，我國政府漁業管理職能轉變的取向主要是強化漁業法制建設職能、漁業經濟宏觀調控職能、漁業公共服務職能，重塑漁業監督執法職能，轉化漁業微觀管理和社會管理職能。
       強化漁業法制建設職能強化政府漁業法制建設職能的目標是促進漁業管理“有法可依”，優化漁業管理制度，提高漁業管理效率和水平，也是推行漁業管理“依法行政”和建設“法治政府”的必然要求。
       首先要改進法制建設機制。一是要加強漁業法律制度基礎理論研究，通過理論研究平臺建設和機制完善，不斷認真研究我國漁業管理的現狀、今后發展中存在的問題，特別是關系到漁業資源和水域生態環境、漁民權益、漁業生產安全、水產品質量安全等重大問題，同時認真研究和借鑒國際經驗，提高漁業法制建設的前瞻性、計劃性和科學性；二是應創新漁業法制建設制度，在法制建設中充分發揚民主，集思廣益，聽取和平衡各方面利益需求，除政府管理部門外，廣泛吸納有關的科研人員、漁民代表甚至消費者代表參與，建立漁業立法咨詢制度、論證制度和聽證制度，提高漁業立法的公平性、務實性和執行性；三是要加大漁業立法人才建設，通過外部吸收和內部培養，提高漁業立法人員的素質水平。
       其次要拓展漁業法制內容。一是要加強漁業內部立法與有關漁業的外部法律法規的協調，特別是在有關漁業水域生態環境保護、漁業水域灘涂使用權管理以及“漁業權”制度建設等方面，通過對內加強和對外協調，強化漁業管理基礎制度建設。二是應加強漁業管理行政立法，通過行政法規、規章建設，把有關《漁業法》規定的部分漁業管理重要內容制度化、具體化，使《漁業法》的基本規定落實為可以具體執行的管理制度，優化和改善漁業管理；三是要依據《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》、《漁業法》所確立的基本原則以及國務院有關推進“依法行政”的規定，加強規范漁業行政執法、追究漁業管理部門行政法律責任的行政立法，推進漁業管理“法治政府”建設；
       強化漁業經濟宏觀調控職能強化政府漁業宏觀經濟調控職能，主要是著力提高把握各種漁業宏觀調控和引導手段的作用和規律的能力，借助市場經濟的“無形之手”和政府調控、漁業行業自律“有形之手”形成結構調整的動力機制，促使漁業結構向理想的方向發展。
       首先必須正確認識市場對經濟發展的導向作用及其與政府宏觀調節的關系。一是要充分認識到市場機制在資源配制和產業發展方面的基礎性作用，并善于利用這種作用引導漁業經濟發展；其次要提高漁業生產者對經濟刺激的反應能力，以及對新技術、新市場的適應能力，形成自覺根據市場的變化調整生產結構的意識和能力。在此基礎上，政府主要是針對市場調節失靈的環節，實施宏觀調控和引導，補充市場調節的缺陷和不足。因此，政府既不能回避或忽視市場的調節作用，又要善于正確利用市場的調節作用，還要對市場調節失靈進行補充和糾正。
       提高政府漁業經濟宏觀調控的能力，還要在機制建設和方法、手段上提高。為此，首先應優化漁業決策機制，建立政府、科研機構、漁業行業代表甚至消費者代表有機結合的科學、有效的決策研究和咨詢平臺，不斷開展漁業戰略決策研究，豐富和完善漁業宏觀調控的戰略思路，為政府宏觀調控和引導提供支撐和依據。尤其要建立確保漁業統計和調查數據信息系統性、完整性和可靠性的有效機制，提高政府對漁業經濟運行狀況及趨勢的把握能力，加強理性決策、科學決策。其次要善于掌握和利用漁業宏觀調控手段和方法。主要包括：提供有利于漁業持續發展的制度供給；提供漁業發展的基礎條件；提供保障市場機制運行的外部環境等。此外，由于我國漁業產業的特點和生產的流動性、分散性，還應積極培育和扶持漁業民間組織，充分發揮民間組織的補充作用。
       強化漁業公共服務職能強化政府漁業公共服務職能主要是針對當前政府在漁業公共服務方面能力不足的問題，堅持以人為本的理念，圍繞“服務政府”的建設目標，加強公共服務能力建設。
       “服務政府”是指政府以服務為宗旨，以公眾為行政服務對象的行政價值取向，其指導理念是公民本位、社會本位。在政府漁業管理中，“服務政府”主要體現為漁民群眾、漁區社會和漁業企業提供漁業公共服務和公共產品，并承擔相應的服務責任。主要包括：養護漁業資源和保護水域生態環境，維護漁業生產賴以生存的資源物質基礎；加強漁業生產安全事故的預防、救援和事后處理服務，保護漁民生命和財產安全；實施養殖水域規劃、養殖確權和保護，以及水產養殖科技服務、信息服務、水產病害測報與防治、水域環境監測、水產品質量檢測；漁業基礎建設、水產品市場建設，以及漁業法律服務與援助體系建設等。此外，在涉外漁業和對外漁業貿易方面，政府應通過法律和外交手段，加強對內保護，維護漁民利益和國家漁業權益。
       強化政府漁業服務職能，必須建立健全政府漁業服務機制。首先是政府權利約束機制。包括政府內部行政約束機制，如上級對下級的問責制等，以及政府外部的司法監督機制、群眾監督機制和社會輿論監督機制，保證和提高法定的政府漁業服務的實現和質量，避免政府服務的推委拖拉。為此需要建立健全政務公開制度，提高政務運作透明度，以便于政府外部監督。其次要建立服務委托代理機制。從服務政府的內涵來講，政府提供的行政服務是在服務對象的委托下進行，對服務對象并不具有強制性，其核心問題是政府與群眾在政府服務上的平等關系，群眾有服務選擇權。這一機制對漁業管理中存在的強制收費服務、服務高成本低效率等問題，提高政府服務質量和效率具有特別的現實意義。
重塑漁業監督執法職能重塑漁業監督執法職能主要是針對漁業行政執法缺乏規范和約束，執法效率低、效果差等現實問題，目標是建立漁業管理“法治政府”，推進政府漁業管理“依法行政”，提高監督執法效率，改善監督執法效果。
       第一，要提高漁業行政執法的獨立性和權威性，堅持“有法必依，執法必嚴”的原則要求，擺脫行政干預，使漁業行政執法回歸到保障漁業法律法規的遵守，維護法律尊嚴和權威，維護漁業公共利益上來。既要杜絕因行政干預而導致的執法不作為，又要杜絕執法利益化、為收費而管理、為罰款而辦案。
       第二，應按照“依法行政”的原則規范漁業行政執法。首先應加強漁業行政執法過程監督，依據《行政處罰法》、《農業行政處罰程序》等法律法規，重點加強對執法程序、執法文書、執法證據等環節的監督，保障漁業行政執法程序和形式的合法性；其次要加強對漁業行政執法內容的監督，重點加強執法法律依據、自由裁量權的使用等環節的監督，保障執法內容的合法性；最后要建立健全行政違法責任追究機制，建立政府領導和職能部門責任制，改變執法監督依靠年度檢查、專項檢查的現有模式，探索長效監督機制，加強對漁業行政執法違法和不作為的處理，提高漁業行政執法內部責任監督的科學性和操作性。
       第三，要改進和創新漁業行政執法手段和模式。一是加強漁業行政執法基礎設施建設，充分利用現代科技手段，根據當前漁業行政執法的重點和薄弱環節，改善漁業行政執法的設施設備條件；二是要改進漁業行政執法模式，積極探索水上執法和陸地執法相結合，事前、事中、事后執法合理分工，與公安、環保等其他涉及漁業的政府職能部門密切配合，以及“海查陸處、聯手辦案”等執法機制，提高漁業行政執法效率，改善執法效果。
       最后要加強漁業行政執法隊伍建設，主要是通過提高漁業行政執法人員的錄用要求，加強執法人員理論和實踐知識培訓，嚴格考核制度等手段，提高漁業行政執法隊伍的整體能力和水平。
       轉化漁業微觀管理和社會管理職能
       轉化漁業微觀管理和社會管理職能的目的主要是弱化政府對漁業生產經營環節的管理，將漁業監督管理的微觀事項、技術事項轉化到社會，使政府職能重心轉移到宏觀調控、公共服務和監督執法上來。
       首先要進一步從注重漁業生產開發向注重漁業監督管理轉變。要實現這一轉變，除了政府漁業主管部門自身努力外，更重要的是政府對漁業管理的考核內容應破除以漁業產量、產值、增長率等生產性經濟指標為主的傳統，逐步建立以社會、經濟、生態等指標合理構成的綜合考核體系。
       其次應著力培育漁民自主管理的行業自律組織，將漁業微觀管理事項放權于漁民組織。在漁民組織培育方面，資源私有化是核心，因為在漁業資源和水域環境完全共有的情況下，漁業違法行為并不直接對個別人或個別群體造成直接危害，若缺乏激勵漁民自我管理的資源私有化機制，漁民組織只能局限于生產組織經營，缺乏內部自我約束和對外保護的動力源。因此必須正確界定政府與漁民組織的關系，合理分配權利，給予漁民組織充分的自主權，發揮漁民自我管理的主觀能動性，提高管理效果。
       最后是將技術管理事項轉化到社會。技術管理事項既具有微觀性又有很強的技術要求，政府包攬式的管理必然導致機構膨脹、效率降低和缺乏監管。為此，在漁業船舶檢驗、漁業水質鑒定、水產苗種質量檢驗等技術管理事項上，應充分利用社會資源，授權社會專業機構，提高技術管理的專業性，政府通過建立社會專業機構認證制度和監督機制，通過加強對社會專業組織的監管，確保技術事項管理的公平性與合法性。