2013年國內軌道交通PPP模式概述

      1、PPP不等于私有化，市場化也不意味著政府撒手不管

     有人認為既然PPP要引入私人投資者，那么就可以認為這是一種私有化的方式。我們不能簡單地將PPP視為公用事業的私有化，兩者的區別主要在于民間和政府投資在項目中的參與度和主導地位的差異 （見圖）。私有化的項目運作完全通過市場由民間資本主導，政府在其中起的作用非常有限，政府投資是消極的，而民間投資則是積極的；而在PPP過程中，政府始終在項目運作中占據重要的地位，往往不僅是項目的投資者，而且還是項目建成后運作中的監督者，政府投資是積極的，而民間投資則是消極的。特別是軌道交通行業具有投資額巨大，具有準公共品的屬性，如果沒有政府的參與或補貼，一方面私人投資者無法實現合理的盈利，也就無法實現PPP模式；另一方面則無法保證地鐵系統的安全、穩定和可靠運行。

     PPP與私有化的區別 

      有人認為既然PPP是一種市場化融資方式，那么一切就應該由市場解決而無須政府的干預。像其他公用事業一樣，從經濟學的角度看地鐵也屬于自然壟斷行業。這種行業實行市場化改革后，并沒有消除其自然壟斷屬性；同時，由于實行PPP運作后地鐵行業的經營主體從單一國有制轉變為多種所有制，政府就不能像改革前那樣，?quot;一竿子插到底"的方式直接干預地鐵企業的生產經營活動，而必須依照一定的游戲規則，對地鐵行業實行"公開、公平、公正"的管制。

     從先行改革國家的政府管制實踐看，地鐵行業實行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強政府管制。這是因為，社會投資者要以利益最大化為經營目標，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報率創造條件，又維護社會公共利益，如何有效實現兩者的動態均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題。可見，市場化改革后，地鐵行業的政府管制問題將變得更為復雜，更富有挑戰性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業的政府體制改革，不斷進行管制方式創新。

     2、PPP的目的不僅僅是吸引外資

     在承辦2008年奧運會的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發展機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達到251公里，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以上。此外，還將建設昌平、良鄉、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營總里程超過300公里，總投資規模超過638億元。巨額資金需求對傳統的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰。我們在推行軌道交通PPP模式的過程中，許多業內人士和政府官員一直認為它只是吸引外資減少政府當前財政壓力的一種手段而已。但是需要說明是，通過PPP引入社會投資者為地鐵建設引入資金，這里的社會投資者既可以是外資企業，也可以是內資企業。如果純粹從資金使用成本方面考慮的話，當前國內資金要求的投資回報要明顯低于國外資本，所以如果只想解決資金問題的話，內資企業相對更有優勢；但是我國城市軌道交通發展的歷史短，而且國內軌道交通企業的數量又非常有限，所以國內投資者在地鐵運營經驗和資金實力上與國際同行相比較為遜色。正如本文第二部分所分析的那樣，除了資金問題之外，困擾我國城市軌道交通發展的主要還是機制問題。目前國內主要城市的軌道交通往往都由一家國有的企業運營，缺乏競爭，投資和經營效率非常低下，每年都發生巨額的虧損。通過PPP，特別是前面所提到的B-SO-T模式在一個城市的軌道交通網絡中，引入另外一家運營企業，打破獨家壟斷的局面，進行適度的競爭，可以建立有效的激勵機制，大大改善目前政府為地鐵運營支付巨額補貼的現狀，為軌道交通行業的良性可持續發展建立一個科學合理的制度基礎。

     3、PPP切忌"關門打狗"的做法

     在以往基礎設施PPP過程中，有些地方政府為了片面追求引進外資的政績目標，在與外商談判過程中，一味地承諾了許多優惠政策甚至最低回報率。如在一些污水處理項目中，政府在簽約時承諾過多，而在合同執行過程中，情況發生變化后又很難有效兌現。這樣一方面引起了許多商務糾紛，另一方面也對我國政府的聲譽產生不利影響，有一些項目外商甚至提前終止。與其他行業相比，城市軌道交通的公共安全問題一直是政府頭腦中一根緊繃的神經，特別是在當前全球反恐的大背景下，更是公眾安全無小事。這一行業特性決定了在PPP過程中，我們決不能有"關門打狗"這種思想。作為地下大運量運輸工具，"安全"是地鐵運營的首要問題。另外，地鐵投資額巨大，為保證社會投資者能獲得合理的回報，軌道交通PPP項目的特許經營期都較長，一般為30年，這么長的期限內所發生的事情不可能在簽約時完全預料，如果我們在前期為了引資一味地承諾，而在合約執行過程中由于環境變化卻無法兌現，引起PPP合約各方之間的糾紛，很容易產生許多運營安全隱患，倫敦地鐵在實行PPP模式的過程中就出現了一些這樣的問題，我們在實踐中一定要引起高度重視。為此在PPP過程中一定要對軌道交通項目進行客觀評估，特許協議的條款必須逐項深入談判，盡量將分歧在簽約之前消除。同時為保證合約的有效執行，應該在PPP模型中設定定期調整機制，以最大限度地保證合約的彈性和靈活性，以應對不可預見事件的發生。