世界糧食危機下的中國糧食安全機遇與挑戰(下)
http://www.xibaipo.cc 2008-11-12 16:17 中企顧問網
本文導讀：把握機遇增強中國糧食安全主動權的戰略思路,提高中國糧食綜合生產能力的基本對策,創新政府對糧食綜合生產能力的推動力,激活市場對糧食綜合生產能力的原動力
6、農民“斷代”現象普遍出現
隨著農業生產成本的不斷提高，從事農業的收入不斷減少，農村勞動力大量出走，從事農業生產的勞動力從質量到數量都在迅速下降，已經越來越不適應農業現代化的要求。從長遠來看，農村勞動力轉移呈明顯增加和加快的趨勢。在我們的調查樣本中，2006年在外打工的農村勞動力人數占農村總勞動力人數的52.3%，常年外出人口數占總人口的24.67%。（1）有文化、懂科技、會經營的農民急劇轉移。由于其他行業收入普遍高于種糧，有能力的人大多不愿種糧；而留下來種糧的絕大多數人，有不少是一無所長或因病因殘無可奈何呆在農村的，有些地方基本上是由婦女兒童老人組成的386199部隊。如在筆者曾經工作過的湖南省衡陽縣三湖鎮，總農業人口41200人，18歲至59周歲勞動力總人數23494人，長期在外打工總人數為16531人，占總勞動力人數的70.4%。大專以上文化程度者132人，其中在家人數22人，占大專以上文化程度者的17%，在外打工人數110人，占大專以上文化程度者的83%；高中文化程度者總人數2693人，其中在家人數為688人，占高中文化程度者的26%，在外打工人數為2005人，占高中文化程度者的74%。就是留在農村有一定素質或專長的農民，也基本上少有種田的或只種單季稻，不僅直接削弱了糧、豬的生產，而且導致農村工價的全面上漲，加劇了農田水利基本建設的困局，大幅提高了糧食生產的成本。同時，這樣一批留守農民體力不足、文化程度相對較低，直接影響了農業科技接受能力，限制了新品種、新技術在糧食生產中的推廣應用，延緩了農業產業結構升級。（2）種田農民普遍出現“斷代”現象。對于當前的農村青年一代，種田已經普遍失去了吸引力，農業技術不再代代相傳。農村的青壯年通過上學、打工等途徑留在城市，放棄農業生產，對自己的后代也同樣想盡辦法讓他們留在城市。20世紀80后、90后出生的農民新生代，絕大多數不喜歡農業，不愿繼承父輩的職業，既不熟悉傳統的農業技術、不會使用傳統的農業工具，又不熟悉現代的農業技術。盡管他們生在農村長在農村，卻不會種田也不想種田，不是文盲卻是“農盲”。
7、農民種糧積極性難以提高
在世界糧食價格全面上漲的背景下，反而出現了有一定規模的土地拋荒潮，其中的一個根本原因，就是在糧食全面漲價的情況下都得不到既得利益，因而對糧食生產的前景失去信心。（1）農民缺乏市場競爭信心。農業是效益最低的弱勢產業，除了不可知的自然災害以外，還要面對強勢市場的競爭。在當前的市場體系中，整個現代工商業社會其實就像一臺機器，具有高度社會化的組織形式；而農業生產是一家一戶的組織形式，處于高度的原子化狀態。單個對象的農民以血肉之軀與整個現代工商業社會機器去進行一個嚴重不對等的競爭，其結果就不難想象。這個矛盾不解決，農民就永遠被其他市場主體所控制，糧食價格再高，利潤也永遠不會流入到農民的手中，農民永遠是市場體系中的弱勢群體，也就越沒有信心種田。（2）農民缺乏糧食價格信心。一方面，國家近幾年出臺了一系列惠農政策，希望提高農民對糧食生產的積極性；另一方面，國家為了防止經濟發展由偏快轉向過熱，連續出臺了一些政策抑制國內糧食價格。糧食價格自2007年11月開始上漲以來，糧食流通各個環節均有獲利，而作為糧食的生產者，農民們并沒有得到價格上漲后的回報，主角被排除在糧價上漲利益鏈之外。糧食產量越高，價格則被壓得越低，導致農民種田越多，付出的成本就越多。在其他農產品上漲較快、工價上漲較快、農藥化肥上漲較快、種糧的成本明顯上升的情況下，糧價多年維持目前的市場水平，從1996年到2006年的10年，糧食價格只上漲了5分錢。對糧食價格過度打壓的直接結果就是，農民生產糧食的積極性根本無法得到提升，加劇了糧食緊缺的壓力，無疑是對中國糧食綜合生產能力的“自宮”。（3）農民缺乏種糧收益信心。在非農收益普遍高于農業的情況下，農業投資持續下降，農村生態環境日趨惡化，農業增產不增收，從事農業能夠得到社會平均利潤的希望仍然十分渺茫。根據筆者主持的“湖南農村萬戶調查”，農民年家庭收入在2000元到4000元之間的占21.9%，4001元到6000元的占29.3%，6001元到8000元的占26.2%，8000元以上的只占22.5%。李嘉圖提出了一個著名的市場經濟分配定律：在市場經濟中，利潤與資本額成正比例，既不與勞動付出成正比例，也不與效益成正比例。多勞并不多得，比如中西部地區勞動力就最多。高效也并不多得，比如每次農產品的高產或多產都造成了過剩而虧本。多資才能多得，比如沿海發達地區擁有雄厚的資金才帶來快速發展。這種分配定律導致從事工商業行業富者愈富，從事農業特別是從事糧食生產的農民貧者愈貧，因為再勤勞的農業勞動也不能致富。
三、把握機遇增強中國糧食安全主動權的戰略思路
從世界糧食危機發生后的情況來看，一場沒有硝煙的世界經濟大戰已經在不同經濟體之間展開，糧食已經成為其中一張重要的戰略王牌，與美元、石油等經濟戰略武器的排列組合過程，就是世界經濟格局重新洗牌的過程。當糧食與美元、石油等經濟戰略武器被投機資金緊緊地捆扎在一起的時候，糧食不再僅僅是食物，不再是分割市場中的單純貿易品，而是博弈的籌碼，是經濟大戰中的武器。這次糧食危機未能波及中國，是我們的幸運；但全球糧價上漲更是農民一個千載難逢的大好機遇，面對鐵礦石和石油等生產大國對我們實施價格戰爭，作為世界糧食生產大國，我們卻無法分享到世界糧食市場的巨額紅利，這不能不是我們的遺憾。在經濟全球化的博弈中，我們該怎樣增強中國糧食安全的主動權以謀求最適合自己的戰略利益？
1、發展高糧食生產力是掌握糧食安全主動權的關鍵
世界糧食危機使我們特別感受到糧食作為戰略資源的重要意義，在經濟全球化的背景下，中國糧食安全的戰略思想和整體戰略布局，需要從傳統的分割、孤立的市場分析框架中走出來用全新的眼光加以審視，需要從更廣闊的國際國內發展的大格局中來規劃。我們不能僅僅滿足于把糧食安全定位在保障國內的糧食需求上，從而把我們的農業大國變成為“口糧生產大國”，使國家的糧食安全始終處于被動地位。不能僅僅滿足于依靠廉價的勞動力和高能源消耗以及不計入成本的環境透支來打造所謂的“世界工廠”，而生產的某些日益遭遇貿易糾紛的低端、薄利產品，實際上遠不如重視發展糧食這樣在世界經濟戰爭中比石油和貨幣更為重要的戰略產業。不能僅僅滿足于被動地跟隨世界糧食市場供需和價格波動增加出口或減少出口，而要交替使用增加出口和減少出口、增加進口和減少進口等手段主動地調節世界糧食市場，主導世界糧食市場的定價。不能僅僅滿足于由生活消費的需求大小來決定糧食生產的規模，而要將剩余的生產能力轉化為生物能源產業，增強中國在生物能源領域的參與權和話語權，有利于中國的長期能源戰略和持久的糧食戰略。而這一切，取決于我們的糧食綜合生產能力，糧食生產能力的強弱決定著世界糧食市場定價權力的大小。因此，能否把農業上升為具有服務于國家全球競爭的“核能力”這樣一個戰略產業，是我們掌握糧食安全主動權的關鍵。
2、保持高財政投入力使糧食生產上升為整個國家的戰略優勢
是什么原因使中國躲過了當前的世界糧食危機？是中國農民的糧食安全意識：口糧農業。農民明明白白地知道不賺錢甚至虧本也要種糧，以保障自己家庭的食品安全，并保持著不可改變的傳統飲食習慣，避免來自市場對飲食品種的左右。2007年是我國對農業補貼力度最大的一年，種糧農民平均每畝地也才只得到人民幣27元的補貼；而美國每位農民現在每年可獲得的補貼上限高達36萬美元，英、法等國的農民每年可獲得5000美元的直接補貼，每位農民每年可獲得補貼的上限為30萬美元。與美國等西方發達國家對農業的補貼力度相比，我們是在放手讓那些僅能維持自身生存的中國農民與與對農產品給予高補貼的美國等西方發達國家的財政部進行一場不對等的競爭，長此下去，勢必將迫使中國的農民加快放棄種糧的步伐。
糧食是基礎性公共產品，是弱質產業產品，是多功能產品；而糧食又是民本資源，是戰略資源，是稀缺資源。在市場經濟條件下為什么要農民犧牲利益來獨自承擔糧食安全的國家戰略責任？在戰略資源上迷信市場機制和自由競爭，必將付出沉重的代價。有不少人認為，對糧食生產實行高財政補貼政策，實際上又會重蹈國內低價石油補貼全世界的覆轍。石油與糧食有本質的區別，石油我們是消費大國，日益依賴于進口，而糧食我們是生產大國，可以不斷擴大出口從而上升為整個國家的戰略優勢。（1）對內戰略優勢：一方面，如果我們能夠把糧食生產能力正常地發揮出來，就有足夠數量的糧食分享世界糧食市場的巨額收益，比如2008年發生的這次全球糧食危機，作為農業大國和糧食生產大國，國際糧價暴漲，可以為中國農民帶來巨大收益，調動農民對糧食生產積極性的效果，要遠遠勝過對農民進行10年甚至20年的糧食補貼。另一方面，我們的“世界工廠”正處于產業結構調整的關鍵階段，出口可挖掘的潛力越來越小，要大規模地擴大出口市場已經不再現實，再加上貿易保護主義的抬頭和其他發展中國家制造業的興起，我們已有外貿主導型經濟模式的可持續性越來越小；在人民幣升值、國內勞動力等生產成本不斷大幅度上升和其他發展中國家一般工業產品價格競爭日益激烈的形勢下，需要不斷淘汰低效能、高消耗的加工業，逐漸重點發展高附加值、高技術的產業，因而不僅可以使不斷釋放出來的大規模剩余勞動力在作為國家戰略產業的農業上得以化解一部分就業壓力，而且可以推動農村經濟的大發展和需求的大升級，從而刺激廣闊的農村市場需求以全面擴大內需來推進我國外向型經濟向內向型經濟的順利轉型。（2）對外戰略優勢：一方面，只要我們掌握了世界糧食供需的主導權，主導世界糧食市場的價格走向，就能有力地制約霸權主義，擔負起全球責任。另一方面，石油生產大國以及大多數發展中國家的國民經濟已經越來越依賴于出口低價格工業產品和原材料兩大優勢，在農產品貿易自由化的條件下糧食日益依賴于進口，而我國對石油和原材料、低價格工業產品的需求壓力正在不斷上升，如果我們能滿足這些國家的糧食需求，就能與這些國家結成利益共同體，不僅能獲得國際貿易上的主動權，而且能在國際政治和外交上處于主動地位。
3、建立高市場駕馭力提高在世界糧食市場的博弈能力
糧食安全的主動權在于我們必須提高在世界糧食市場的競爭能力來強化國內的糧食安全。而作為世貿組織的成員國，我們無法反對世界糧食貿易自由化，只有確保高市場駕馭力，才能保證我們在風云變幻的國際糧食市場上始終處于主動地位。在我國糧食供求緊平衡的情況下，對增強國際糧食市場上的競爭力既是挑戰更是機遇。作為具有數千年農耕文明的農業大國，我們的綜合糧食生產能力具有廣闊的發展空間。資料顯示，除大豆以外，中國的谷物不僅進口量在減少，出口量在增加，而且已經成為谷物凈出口國。2006年中國出口谷物645萬噸，進口360萬噸，全年凈出口285萬噸；2007年中國出口谷物991.2萬噸，進口只有155.7萬噸，凈出口835.4萬噸。僅2008年1—2月，中國谷物出口數量就累計達66萬噸。問題的關鍵，是我們必須將強有力的糧食生產能力轉化為強有力的國際市場競爭優勢，特別是與美國等西方發達國家在國際糧食市場上的博弈能力。
四、提高中國糧食綜合生產能力的基本對策
要保障國家的糧食安全這樣一個重大的戰略，前提是要保證農民能夠從種糧中得到比較收益，而提高種糧效益無非是靠價格和補貼。一方面，政府補貼的推動力要通過市場價格的原動力起作用，另一方面，市場的價格原動力需要政府補貼的推動力來激發。市場激勵需要政府的政策配套才能走得更遠，而政府的政策必須得到市場的激勵才能可持續發展。
（一）創新政府對糧食綜合生產能力的推動力
近年來，由于農副產品尤其是糧食價格持續低迷，農業生產的成本隨著生產資料價格和農村勞動力價格的上漲而大幅上升，國家的糧食補貼政策效應已經越來越偏離政策預期，其效力遭遇了許多因素的抵消，政府對糧食生產的推動力在新的形勢下迫切需要進行創新。
1、加大對農田基本建設的法定投入，確保糧食的基本生產能力
從長遠來看，要確保國家糧食安全需要從抓糧食的基本生產能力建設入手。（1）建立農田基本建設投入的支持體系。從公共財政的源頭上增加法定投入，這不僅是提高農業生產能力和抗風險能力的需要，而且是降低糧食生產成本的需要，更是公共產品平等供給的需要。（2）改變現行的農田水利基本建設機制。整合來自部門的項目資金、加大項目運作的監督力度；與此同時，可適當調整今后對農民的補貼手段，將分散的資金集中運用，使農業補貼真正發揮保障農業綜合生產能力的作用。針對當前農村農田水利設施年久失修、功能難以為繼的狀況，捆綁一批資金扎扎實實改善農業生產條件，推動農業綜合生產能力明顯提高。（3）提高農田基本建設投入的穩定性和連貫性。要明確各級政府的事權，劃清責任主體，建立一個法定的制度來保障，因為保衛中國這樣一個人口大國的糧食安全和國家的戰略產業，其財政投入應該像國防開支一樣擁有法律保障。
2、優化組合糧食生產補貼的長效政策，確保糧食的市場競爭能力
雖然我國傳統的糧食生產能力可以基本滿足國內的需求，但解決市場競爭能力不足的問題不僅緊迫而且具有很強的挑戰性，需要全面組合政策加以應對。要充分利用WTO《農業協議》的綠箱政策，重建以農產品價格支持體系、國家稅收支農和農用生產資料價格補貼為主體的黃箱政策體系，靈活設計不同補貼方式的組合，對糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、養殖業補貼、農產品的“綠色通道”政策等予以制度化、規范化，使之成為一項長期的政策，而不能成為價格上漲后的緊急措施；并以免稅、社保、教育、醫療、基礎設施建設等政策配套，以更好地達到政策的預期目標。從目前看，導致政策激勵效應減退的一個重要原因是對種糧農民的補貼變成了“普惠制”，不僅制約了集約化經營，而且造成了土地資源的長期浪費，阻礙了土地的流轉速度。可以將現行按耕地面積進行的補貼改為“耕地保護補貼”，建立以糧食實際產量和流通量為主的多形式糧食補貼制度。如果希望解決農民的福利問題，可以用社會保障政策來實現；而要實現國家的糧食安全戰略，就要改變目前的補貼政策。
3、構建農村勞動力轉移的替代機制，確保糧食生產方式的更新能力
大批農村勞動力進入城市是中國現代化的必然趨勢，但同時也出現了“農村空心化、農業副業化、農民斷層化”不斷加快的現象。一方面面臨著農業勞動力危機的困境，但另一方面農村勞動力的不斷轉移也為農業生產向集約化、現代化過渡，實現農業生產方式的更新換代提供了良好的條件和難得的機遇。（1）制定農民種糧的進入和退出機制。真正能返鄉種田并能在農業獲得較大比較效益的只能是新型的有技術、有資金的農民，由市場自我調節是不可能實現的，只能由政府制定農民種糧的進入和退出機制，讓有技術、有資金、想種田的人有田種，讓不想種田的人從農村土地中“退”出來，讓農業改變其“弱質性”，農業的現代化才可能有希望。比如實行農村全民養老保險，讓到了退休年齡的農民退出承包地，以有利于逐步擴大土地經營規模。（2）建立專業化的農民隊伍。農業的現代化也是農業專業化的過程，專業化能夠獲得規模效應，增強農業產業的競爭力，加快糧食生產的產業化進程。因此，要制定包括金融支持、免費提供技術培訓、種糧規模額外補貼和規模災害保險、閑置耕地和拋荒耕地以及低產耕地的優先承包權等政策，在農村培養相應數量的終生從事主要農產品特別是從事糧油生產的專業戶、重點戶、專業合作組織，推動農業集約化生產。（3）創新農業科技推廣體制。中國在2004—2007年連續4年的糧食增產中，播種面積擴大的貢獻率為40%，單產提高的貢獻率為60%。據聯合國糧農組織預測，未來世界糧食增產總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產的提高。因此，糧食生產方式更新換代的主要途徑是科技進步，應把工作重點放到大力推進農業科技進步上，提高單產，提高復種，提高品質。如果能充分利用現有的農業技術，并加快解決水稻秧苗移栽等技術問題，現在一個中國農民耕種的面積和產量將大幅度超越歷史上任何一個勞動力。（4）加快土地流轉制度的建立。在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，對土地所有權和使用權、經營權的改革進行探索，讓一部分農民從土地上解放出來，使土地集中起來進行機械化、集約化生產，為提高生產效率和單位產量發揮更大效益。譬如進行農村土地有償轉讓立法，對土地承包經營權合理流轉進行規范和管理，加快土地向從事農業生產的專業戶、重點戶、專業合作組織集中，促進農業規模經營的發展。
4、維護農民市場競爭中的平等地位，確保糧食的持續生產能力
實行聯產承包責任制以后，農民大多處于原子化和無組織的狀態。這種特征體現在公共資源和公共權力的獲取上，是單個農民的個體話語權缺失；體現在具體的經濟行為上，盡管農民人數眾多，但相對于包括農資、農產品加工和銷售等在內的其他市場主體的高度組織化、價格聯盟已經形成并操縱市場價格的情況下，一家一戶原子化的農民相互分離處于散漫的低組織狀態，無法成為完全的市場主體參與市場的利益博弈。強勢的市場主體具有不斷自我組織化的能力，而作為弱勢的市場主體反而在進行內部的惡性競爭，人數越多就越難以組織化，競爭就越激烈，造成市場力量對比嚴重失衡。力量的對比，反映在經濟生活中就是談判力量，就是定價權。在市場失靈、弱勢的力量需要外力幫助的狀況下，沒有政府的強力介入，農民在市場競爭中不平等地位的局面就無法改變，亦無法有效地保護農民的利益，使農民普遍缺乏糧食生產的信心，因而也就難以確保糧食的持續生產能力。（1）提高農民的組織化程度是確保糧食綜合生產能力的首要問題。在經濟上，以農民自愿加入、自由退出為基礎，以自我管理、自我服務、自負盈虧為運行機制，組織農民專業合作社作為一種參與市場談判尋求公平的新型市場主體和創業主體，將原子化的農民逐步融合為一個強有力的整體，實現小生產與大市場的連接，有效地解決農業產業化“政府統不了、部門包不了、單家獨戶干不了”的問題。在政治上，通過立法建立農民有效的表達機制；在各級人大特別是在縣鄉兩級人大代表中，保障農民人大代表的相應比例，增強農民利益表達的渠道。（2）加大對金融、農資市場的調控力度。如果糧食生產者得不到價格上漲的回報，這是很不正常的市場現象。政府必須加強對金融、農資市場的監管和調控，打破農資市場的壟斷和市場壁壘，確保農產品自由流通；對化肥等農業生產資料企業減稅，降低農用生產資料價格，培育并低價向農民提供良種；在流通領域采取政策措施減少農產品流通的交易成本和運輸成本，大力發展農產品現代交易方式來降低交易成本；使種糧比較收益不下降，農民種田不再受制于通貨膨脹，反過來又能抑制通貨膨脹。（3）重新審視政府參與糧食流通的職能定位。國家委托中央儲備公司“托市”收購，避免市場糧價過低損害農民的利益和種糧積極性，是個良好愿望。然而，中央儲備公司作為唯一受委托企業，收購全國80%以上的糧食，形成了對中國糧食價格的壟斷，從而獲取巨額壟斷利潤和國家補貼。不僅嚴重損傷了農民糧食生產的積極性，而且成為地方糧食企業和民營糧食企業發展受限、糧食流通不暢的一個重要原因，阻礙了發達的民間購銷體制的形成。政府的職責在于糧食安全，而非在流通環節與民爭利。因此，要重新審視政府參與糧食流通的職能定位，改革國家的糧食儲備制度，糧食市場流通要全方位對地方糧食企業和民營糧食企業尤其是對農民專業戶和專業合作組織放開，在多頭競爭之后形成糧食市場資源的優化配置，有利于增強糧食的市場綜合競爭力。
5、提升傳統的食品體系和品種結構，確保糧食的多樣化生產能力
糧食生產的對應面是糧食消費，不同的消費體系又反過來影響糧食的生產結構。拉美和非洲的許多國家，已經在美國等西方國家的糧食傾銷下，失去了傳統的本地化食品，被拖出原來的自給自足的本地化食品體系，其國民也被塑造成為糧食傾銷國所需要的生產者和消費者。因此，在全球化自由貿易的浪潮中，我們的食品體系和品種結構要免于被人控制的命運，必須嚴格預防本地化食品體系的生產與消費出現脫節，在鄉村生活和傳統文化的支撐下，不斷提升傳統的食品體系和品種結構，確保糧食的多樣化生產能力與國際競爭能力。在這一點上，我們需要向美國的實踐者學習。為應對產業化農業及其食品體系負面效果的挑戰，美國中北部的中小家庭農場、城市消費者以及地方政府，已經摸索了一整套替代體系，這一套體系，以消費文化革命為精神內涵，以一個本地化食品體系的創建為實際行動，意圖實現三個替代：以消費天然食品替代消費人工(產業化)食品；以公平貿易方式替代自由貿易方式；以本地化食物體系替代全球化食物體系。
（二）激活市場對糧食綜合生產能力的原動力
政府的糧食補貼再高，也無法超越其在市場中獲得的實質效益。對于糧食生產，僅僅依靠政府的政策動力畢竟有限，關鍵是要使用市場手段激活其從事生產的原動力，充分發揮市場這只看不見的手的作用，使農民種田從被動變為主動。
1、將“政府要糧和農民發財”統一起來，形成調動農民種糧積極性的長效機制
糧食作為基礎性公共產品，政府采取了多種惠農政策，仍然沒有把農民種糧積極性很好地調動起來，這就關系到如何保證增加糧食生產與增加農民收入的一致性問題。在市場經濟條件下，農民投入的不僅是勞動力，還要投入資金和勞動資料，而且要面對自然和市場雙重風險，如果所有的投入得不到社會的平均利潤，即使政府的糧食補貼再高，也必然熱情不高。隨著糧食生產的收入與打工和種其他作物收入的差距越來越大，國家在考慮糧食安全，農民卻在考慮“種糧安全”。如果種糧無利可圖，甚至種得越多虧損就越大，再蠢的人也不會去種了。同時，一樣的投入除了公平合理的收入預期以外，還有公平合理的發展預期，如果其他的投入收益遠遠超出種糧的收益，農民就無法有繼續種糧的打算。因此，今天的農民已經不是傳統意義上的農村勞動力，而是在市場經濟中進行公平競爭以實現自己合理價值的勞動力商品。今天的農民追求的早已不是滿足于解決溫飽問題，更多的是如何發家致富的問題。只要能夠確保種糧收入超出在外打工的收入，農民就會馬上恢復糧食生產的信心，就會自覺地全面恢復雙季稻，自覺地保護耕地甚至開墾耕地。所以，農民種糧積極性的保持，最終要依靠種糧收益的持續增加來維護。糧食的生產者不發財，糧食安全作為最重要的國家安全戰略，就無法得到根本保障。
2、發揮價格信號對資源配置的誘導作用，完善糧食最低保護價的定價機制
糧食生產的原動力就是市場機制，價格信號是政府與市場對接的有效途徑，對糧食生產者而言，沒有比價格信號更直接激活其從事生產的原動力了。歐美等發達國家農民的收益主要依靠政府補貼，而我國因農民數量龐大造成財力相對明顯不足，無法像歐美那樣大規模補貼農民。所以，種糧收益應主要依靠糧價，糧價才是農民種糧積極性的根本。過去計劃經濟的歷史事實已經證明，如果采取強硬措施管制價格，人為地抑制市場內在的平衡機制，不僅會扭曲市場信號的正常傳遞，使價格信號不能正常發揮對資源配置的誘導作用；更是一個非常危險的惡性循環的開始，必然加劇糧食供應的緊張狀況并持續更長時間，引發供給短缺和黑市交易，到時候“恢復性上漲”就會變為“報復性上漲”。因此，政府應該更多地依靠市場進行自動調節，即使是糧食的最低保護價，也必須遵循市場規律進行確定。
糧食最低保護價按照什么樣的原則確定，才能發揮價格信號對資源配置的誘導作用？糧食最低保護價的確定，應該取決于社會勞動力的平均價格、農業生產資料的價格及其上漲的幅度、技術和資金投入所取得社會平均利潤及其通貨膨脹的幅度等市場因素。目前的糧食最低保護價，關鍵是未能反映市場價格因素的動態變化。例如現在我國進入了勞動力價格上升的階段，農村工價持續上漲對糧食價格的影響長期以來沒有引起足夠的重視。因此，糧食價格無疑會緊跟勞動力價格、農資價格等整個物價的上漲而相應上漲。政府需要應對的是補貼低收入群體，卻沒必要以犧牲農民的利益為代價給高中收入者額外福利。
3、調動農民和企業多方參與糧食儲備的積極性，構建面向世界的糧食儲備體系
糧食始終是戰略物資，不能因為在短缺的時候就緊急行動，而在糧食多了就不重視它的儲備能力；特別是在糧食成為了世界經濟的戰略武器時代，擁有了充足的糧食儲備，不僅可以提升國家的綜合戰略能力，而且可以分享世界糧食市場的定價權，并反過來促進國內形成持久的糧食生產能力和市場競爭能力。由于目前體制等方面的原因，地方政府儲備糧食需增加財政支出，也就沒有儲備糧食的積極性，甚至多報面積和產量來獲得中央的財政補貼；地方糧食企業缺乏承擔市場風險的能力；農民生產的糧食只要市場價格看好或者急需家用便隨時就地出售，因此，包括糧食企業和農民在內的社會糧食儲備非常缺乏。而國家基于保持糧食生產能力的政策目的，委托中儲糧公司用“低吸高拋”的市場手段來進行宏觀調控。從實際情況看，由于國家按照庫存量補貼糧食保管費，假如虛報庫存量就意味著可以獲得國家的巨額補貼；還可以在糧價劇烈波動時，通過倒賣儲備糧以獲暴利。不難看出，現行的糧食儲備系統已經背離了政策的預期，改革國家的糧食儲備制度已經刻不容緩。作為國家的一個重大戰略，我們也不能把國家的安危全部押在一個中儲糧公司身上，而中儲糧公司也無法承受如此之重。在保持足夠安全儲備的同時，國家應采取各種財政政策，鼓勵農民和企業等多方參與糧食儲備，并運用市場辦法來調節糧食儲備，使糧食儲備制度不僅可以利用市場的靈活性消解國家糧食儲備制度的僵硬與壟斷的不足，而且可以使糧食補貼機制的獲利面更具廣泛性，從而為國家的糧食安全和國際的市場競爭能力奠定堅實的基礎。
4、推進糧食流通產業的現代化建設，強化糧食在世界市場的戰略競爭能力
隨著改革開放的不斷推進，中國經濟已經越來越融入了世界經濟體系之中，糧食市場和糧食價格將必然與國際接軌，糧食安全戰略不僅依賴于國內糧食綜合生產能力的增強，而且還依賴于在國際糧食市場的競爭力來強化。（1）立足于中國傳統的大宗農產品，運用各種政策鼓勵社會廣泛參與糧食流通，扶持一大批上規模的食品工業企業，組建各種食品行業協會、聯盟或合作組織，形成不同食品企業的食品產業集團，構建面向全球的糧食市場競爭體系。（2）充分利用國際市場和資源的進出口戰略機制，靈活運用雙邊、區域、多邊貿易制度，積極推進糧食貿易自由化，構建全球糧食戰略供需體系。（3）密切注意國內外糧食市場的變化趨勢，完善糧食供求和價格信息發布制度，構建全球糧食市場監測預警體系。（4）大力發展我國的糧食期貨市場，培育糧食定價中心和權威的糧食期貨品種，構建影響全球糧食市場的定價體系。
糧食生產絕非是能帶動中國經濟快速增長的一個戰略產業，但糧食綜合生產能力卻決定著中國全球戰略的重要位置。目前我們面臨著美國等西方發達國家主導世界糧食市場的被動局面，要么讓他們以很低的成本把我國的糧食體系逐漸蠶食直至全部摧毀，要么就要敢于與美國等西方發達國家的財政部打一場“糧食戰爭”：即實行高財政補貼政策以支撐強大的糧食生產能力，形成低成本生產優勢，直接降低農產品的價格，建立起支撐著國家重大安全的戰略產業，從而上升為具有綜合國際競爭力的戰略優勢。
隨著農業生產成本的不斷提高，從事農業的收入不斷減少，農村勞動力大量出走，從事農業生產的勞動力從質量到數量都在迅速下降，已經越來越不適應農業現代化的要求。從長遠來看，農村勞動力轉移呈明顯增加和加快的趨勢。在我們的調查樣本中，2006年在外打工的農村勞動力人數占農村總勞動力人數的52.3%，常年外出人口數占總人口的24.67%。（1）有文化、懂科技、會經營的農民急劇轉移。由于其他行業收入普遍高于種糧，有能力的人大多不愿種糧；而留下來種糧的絕大多數人，有不少是一無所長或因病因殘無可奈何呆在農村的，有些地方基本上是由婦女兒童老人組成的386199部隊。如在筆者曾經工作過的湖南省衡陽縣三湖鎮，總農業人口41200人，18歲至59周歲勞動力總人數23494人，長期在外打工總人數為16531人，占總勞動力人數的70.4%。大專以上文化程度者132人，其中在家人數22人，占大專以上文化程度者的17%，在外打工人數110人，占大專以上文化程度者的83%；高中文化程度者總人數2693人，其中在家人數為688人，占高中文化程度者的26%，在外打工人數為2005人，占高中文化程度者的74%。就是留在農村有一定素質或專長的農民，也基本上少有種田的或只種單季稻，不僅直接削弱了糧、豬的生產，而且導致農村工價的全面上漲，加劇了農田水利基本建設的困局，大幅提高了糧食生產的成本。同時，這樣一批留守農民體力不足、文化程度相對較低，直接影響了農業科技接受能力，限制了新品種、新技術在糧食生產中的推廣應用，延緩了農業產業結構升級。（2）種田農民普遍出現“斷代”現象。對于當前的農村青年一代，種田已經普遍失去了吸引力，農業技術不再代代相傳。農村的青壯年通過上學、打工等途徑留在城市，放棄農業生產，對自己的后代也同樣想盡辦法讓他們留在城市。20世紀80后、90后出生的農民新生代，絕大多數不喜歡農業，不愿繼承父輩的職業，既不熟悉傳統的農業技術、不會使用傳統的農業工具，又不熟悉現代的農業技術。盡管他們生在農村長在農村，卻不會種田也不想種田，不是文盲卻是“農盲”。
7、農民種糧積極性難以提高
在世界糧食價格全面上漲的背景下，反而出現了有一定規模的土地拋荒潮，其中的一個根本原因，就是在糧食全面漲價的情況下都得不到既得利益，因而對糧食生產的前景失去信心。（1）農民缺乏市場競爭信心。農業是效益最低的弱勢產業，除了不可知的自然災害以外，還要面對強勢市場的競爭。在當前的市場體系中，整個現代工商業社會其實就像一臺機器，具有高度社會化的組織形式；而農業生產是一家一戶的組織形式，處于高度的原子化狀態。單個對象的農民以血肉之軀與整個現代工商業社會機器去進行一個嚴重不對等的競爭，其結果就不難想象。這個矛盾不解決，農民就永遠被其他市場主體所控制，糧食價格再高，利潤也永遠不會流入到農民的手中，農民永遠是市場體系中的弱勢群體，也就越沒有信心種田。（2）農民缺乏糧食價格信心。一方面，國家近幾年出臺了一系列惠農政策，希望提高農民對糧食生產的積極性；另一方面，國家為了防止經濟發展由偏快轉向過熱，連續出臺了一些政策抑制國內糧食價格。糧食價格自2007年11月開始上漲以來，糧食流通各個環節均有獲利，而作為糧食的生產者，農民們并沒有得到價格上漲后的回報，主角被排除在糧價上漲利益鏈之外。糧食產量越高，價格則被壓得越低，導致農民種田越多，付出的成本就越多。在其他農產品上漲較快、工價上漲較快、農藥化肥上漲較快、種糧的成本明顯上升的情況下，糧價多年維持目前的市場水平，從1996年到2006年的10年，糧食價格只上漲了5分錢。對糧食價格過度打壓的直接結果就是，農民生產糧食的積極性根本無法得到提升，加劇了糧食緊缺的壓力，無疑是對中國糧食綜合生產能力的“自宮”。（3）農民缺乏種糧收益信心。在非農收益普遍高于農業的情況下，農業投資持續下降，農村生態環境日趨惡化，農業增產不增收，從事農業能夠得到社會平均利潤的希望仍然十分渺茫。根據筆者主持的“湖南農村萬戶調查”，農民年家庭收入在2000元到4000元之間的占21.9%，4001元到6000元的占29.3%，6001元到8000元的占26.2%，8000元以上的只占22.5%。李嘉圖提出了一個著名的市場經濟分配定律：在市場經濟中，利潤與資本額成正比例，既不與勞動付出成正比例，也不與效益成正比例。多勞并不多得，比如中西部地區勞動力就最多。高效也并不多得，比如每次農產品的高產或多產都造成了過剩而虧本。多資才能多得，比如沿海發達地區擁有雄厚的資金才帶來快速發展。這種分配定律導致從事工商業行業富者愈富，從事農業特別是從事糧食生產的農民貧者愈貧，因為再勤勞的農業勞動也不能致富。
三、把握機遇增強中國糧食安全主動權的戰略思路
從世界糧食危機發生后的情況來看，一場沒有硝煙的世界經濟大戰已經在不同經濟體之間展開，糧食已經成為其中一張重要的戰略王牌，與美元、石油等經濟戰略武器的排列組合過程，就是世界經濟格局重新洗牌的過程。當糧食與美元、石油等經濟戰略武器被投機資金緊緊地捆扎在一起的時候，糧食不再僅僅是食物，不再是分割市場中的單純貿易品，而是博弈的籌碼，是經濟大戰中的武器。這次糧食危機未能波及中國，是我們的幸運；但全球糧價上漲更是農民一個千載難逢的大好機遇，面對鐵礦石和石油等生產大國對我們實施價格戰爭，作為世界糧食生產大國，我們卻無法分享到世界糧食市場的巨額紅利，這不能不是我們的遺憾。在經濟全球化的博弈中，我們該怎樣增強中國糧食安全的主動權以謀求最適合自己的戰略利益？
1、發展高糧食生產力是掌握糧食安全主動權的關鍵
世界糧食危機使我們特別感受到糧食作為戰略資源的重要意義，在經濟全球化的背景下，中國糧食安全的戰略思想和整體戰略布局，需要從傳統的分割、孤立的市場分析框架中走出來用全新的眼光加以審視，需要從更廣闊的國際國內發展的大格局中來規劃。我們不能僅僅滿足于把糧食安全定位在保障國內的糧食需求上，從而把我們的農業大國變成為“口糧生產大國”，使國家的糧食安全始終處于被動地位。不能僅僅滿足于依靠廉價的勞動力和高能源消耗以及不計入成本的環境透支來打造所謂的“世界工廠”，而生產的某些日益遭遇貿易糾紛的低端、薄利產品，實際上遠不如重視發展糧食這樣在世界經濟戰爭中比石油和貨幣更為重要的戰略產業。不能僅僅滿足于被動地跟隨世界糧食市場供需和價格波動增加出口或減少出口，而要交替使用增加出口和減少出口、增加進口和減少進口等手段主動地調節世界糧食市場，主導世界糧食市場的定價。不能僅僅滿足于由生活消費的需求大小來決定糧食生產的規模，而要將剩余的生產能力轉化為生物能源產業，增強中國在生物能源領域的參與權和話語權，有利于中國的長期能源戰略和持久的糧食戰略。而這一切，取決于我們的糧食綜合生產能力，糧食生產能力的強弱決定著世界糧食市場定價權力的大小。因此，能否把農業上升為具有服務于國家全球競爭的“核能力”這樣一個戰略產業，是我們掌握糧食安全主動權的關鍵。
2、保持高財政投入力使糧食生產上升為整個國家的戰略優勢
是什么原因使中國躲過了當前的世界糧食危機？是中國農民的糧食安全意識：口糧農業。農民明明白白地知道不賺錢甚至虧本也要種糧，以保障自己家庭的食品安全，并保持著不可改變的傳統飲食習慣，避免來自市場對飲食品種的左右。2007年是我國對農業補貼力度最大的一年，種糧農民平均每畝地也才只得到人民幣27元的補貼；而美國每位農民現在每年可獲得的補貼上限高達36萬美元，英、法等國的農民每年可獲得5000美元的直接補貼，每位農民每年可獲得補貼的上限為30萬美元。與美國等西方發達國家對農業的補貼力度相比，我們是在放手讓那些僅能維持自身生存的中國農民與與對農產品給予高補貼的美國等西方發達國家的財政部進行一場不對等的競爭，長此下去，勢必將迫使中國的農民加快放棄種糧的步伐。
糧食是基礎性公共產品，是弱質產業產品，是多功能產品；而糧食又是民本資源，是戰略資源，是稀缺資源。在市場經濟條件下為什么要農民犧牲利益來獨自承擔糧食安全的國家戰略責任？在戰略資源上迷信市場機制和自由競爭，必將付出沉重的代價。有不少人認為，對糧食生產實行高財政補貼政策，實際上又會重蹈國內低價石油補貼全世界的覆轍。石油與糧食有本質的區別，石油我們是消費大國，日益依賴于進口，而糧食我們是生產大國，可以不斷擴大出口從而上升為整個國家的戰略優勢。（1）對內戰略優勢：一方面，如果我們能夠把糧食生產能力正常地發揮出來，就有足夠數量的糧食分享世界糧食市場的巨額收益，比如2008年發生的這次全球糧食危機，作為農業大國和糧食生產大國，國際糧價暴漲，可以為中國農民帶來巨大收益，調動農民對糧食生產積極性的效果，要遠遠勝過對農民進行10年甚至20年的糧食補貼。另一方面，我們的“世界工廠”正處于產業結構調整的關鍵階段，出口可挖掘的潛力越來越小，要大規模地擴大出口市場已經不再現實，再加上貿易保護主義的抬頭和其他發展中國家制造業的興起，我們已有外貿主導型經濟模式的可持續性越來越小；在人民幣升值、國內勞動力等生產成本不斷大幅度上升和其他發展中國家一般工業產品價格競爭日益激烈的形勢下，需要不斷淘汰低效能、高消耗的加工業，逐漸重點發展高附加值、高技術的產業，因而不僅可以使不斷釋放出來的大規模剩余勞動力在作為國家戰略產業的農業上得以化解一部分就業壓力，而且可以推動農村經濟的大發展和需求的大升級，從而刺激廣闊的農村市場需求以全面擴大內需來推進我國外向型經濟向內向型經濟的順利轉型。（2）對外戰略優勢：一方面，只要我們掌握了世界糧食供需的主導權，主導世界糧食市場的價格走向，就能有力地制約霸權主義，擔負起全球責任。另一方面，石油生產大國以及大多數發展中國家的國民經濟已經越來越依賴于出口低價格工業產品和原材料兩大優勢，在農產品貿易自由化的條件下糧食日益依賴于進口，而我國對石油和原材料、低價格工業產品的需求壓力正在不斷上升，如果我們能滿足這些國家的糧食需求，就能與這些國家結成利益共同體，不僅能獲得國際貿易上的主動權，而且能在國際政治和外交上處于主動地位。
3、建立高市場駕馭力提高在世界糧食市場的博弈能力
糧食安全的主動權在于我們必須提高在世界糧食市場的競爭能力來強化國內的糧食安全。而作為世貿組織的成員國，我們無法反對世界糧食貿易自由化，只有確保高市場駕馭力，才能保證我們在風云變幻的國際糧食市場上始終處于主動地位。在我國糧食供求緊平衡的情況下，對增強國際糧食市場上的競爭力既是挑戰更是機遇。作為具有數千年農耕文明的農業大國，我們的綜合糧食生產能力具有廣闊的發展空間。資料顯示，除大豆以外，中國的谷物不僅進口量在減少，出口量在增加，而且已經成為谷物凈出口國。2006年中國出口谷物645萬噸，進口360萬噸，全年凈出口285萬噸；2007年中國出口谷物991.2萬噸，進口只有155.7萬噸，凈出口835.4萬噸。僅2008年1—2月，中國谷物出口數量就累計達66萬噸。問題的關鍵，是我們必須將強有力的糧食生產能力轉化為強有力的國際市場競爭優勢，特別是與美國等西方發達國家在國際糧食市場上的博弈能力。
四、提高中國糧食綜合生產能力的基本對策
要保障國家的糧食安全這樣一個重大的戰略，前提是要保證農民能夠從種糧中得到比較收益，而提高種糧效益無非是靠價格和補貼。一方面，政府補貼的推動力要通過市場價格的原動力起作用，另一方面，市場的價格原動力需要政府補貼的推動力來激發。市場激勵需要政府的政策配套才能走得更遠，而政府的政策必須得到市場的激勵才能可持續發展。
（一）創新政府對糧食綜合生產能力的推動力
近年來，由于農副產品尤其是糧食價格持續低迷，農業生產的成本隨著生產資料價格和農村勞動力價格的上漲而大幅上升，國家的糧食補貼政策效應已經越來越偏離政策預期，其效力遭遇了許多因素的抵消，政府對糧食生產的推動力在新的形勢下迫切需要進行創新。
1、加大對農田基本建設的法定投入，確保糧食的基本生產能力
從長遠來看，要確保國家糧食安全需要從抓糧食的基本生產能力建設入手。（1）建立農田基本建設投入的支持體系。從公共財政的源頭上增加法定投入，這不僅是提高農業生產能力和抗風險能力的需要，而且是降低糧食生產成本的需要，更是公共產品平等供給的需要。（2）改變現行的農田水利基本建設機制。整合來自部門的項目資金、加大項目運作的監督力度；與此同時，可適當調整今后對農民的補貼手段，將分散的資金集中運用，使農業補貼真正發揮保障農業綜合生產能力的作用。針對當前農村農田水利設施年久失修、功能難以為繼的狀況，捆綁一批資金扎扎實實改善農業生產條件，推動農業綜合生產能力明顯提高。（3）提高農田基本建設投入的穩定性和連貫性。要明確各級政府的事權，劃清責任主體，建立一個法定的制度來保障，因為保衛中國這樣一個人口大國的糧食安全和國家的戰略產業，其財政投入應該像國防開支一樣擁有法律保障。
2、優化組合糧食生產補貼的長效政策，確保糧食的市場競爭能力
雖然我國傳統的糧食生產能力可以基本滿足國內的需求，但解決市場競爭能力不足的問題不僅緊迫而且具有很強的挑戰性，需要全面組合政策加以應對。要充分利用WTO《農業協議》的綠箱政策，重建以農產品價格支持體系、國家稅收支農和農用生產資料價格補貼為主體的黃箱政策體系，靈活設計不同補貼方式的組合，對糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、養殖業補貼、農產品的“綠色通道”政策等予以制度化、規范化，使之成為一項長期的政策，而不能成為價格上漲后的緊急措施；并以免稅、社保、教育、醫療、基礎設施建設等政策配套，以更好地達到政策的預期目標。從目前看，導致政策激勵效應減退的一個重要原因是對種糧農民的補貼變成了“普惠制”，不僅制約了集約化經營，而且造成了土地資源的長期浪費，阻礙了土地的流轉速度。可以將現行按耕地面積進行的補貼改為“耕地保護補貼”，建立以糧食實際產量和流通量為主的多形式糧食補貼制度。如果希望解決農民的福利問題，可以用社會保障政策來實現；而要實現國家的糧食安全戰略，就要改變目前的補貼政策。
3、構建農村勞動力轉移的替代機制，確保糧食生產方式的更新能力
大批農村勞動力進入城市是中國現代化的必然趨勢，但同時也出現了“農村空心化、農業副業化、農民斷層化”不斷加快的現象。一方面面臨著農業勞動力危機的困境，但另一方面農村勞動力的不斷轉移也為農業生產向集約化、現代化過渡，實現農業生產方式的更新換代提供了良好的條件和難得的機遇。（1）制定農民種糧的進入和退出機制。真正能返鄉種田并能在農業獲得較大比較效益的只能是新型的有技術、有資金的農民，由市場自我調節是不可能實現的，只能由政府制定農民種糧的進入和退出機制，讓有技術、有資金、想種田的人有田種，讓不想種田的人從農村土地中“退”出來，讓農業改變其“弱質性”，農業的現代化才可能有希望。比如實行農村全民養老保險，讓到了退休年齡的農民退出承包地，以有利于逐步擴大土地經營規模。（2）建立專業化的農民隊伍。農業的現代化也是農業專業化的過程，專業化能夠獲得規模效應，增強農業產業的競爭力，加快糧食生產的產業化進程。因此，要制定包括金融支持、免費提供技術培訓、種糧規模額外補貼和規模災害保險、閑置耕地和拋荒耕地以及低產耕地的優先承包權等政策，在農村培養相應數量的終生從事主要農產品特別是從事糧油生產的專業戶、重點戶、專業合作組織，推動農業集約化生產。（3）創新農業科技推廣體制。中國在2004—2007年連續4年的糧食增產中，播種面積擴大的貢獻率為40%，單產提高的貢獻率為60%。據聯合國糧農組織預測，未來世界糧食增產總量約20%來自播種面積的增加，約80%來自單產的提高。因此，糧食生產方式更新換代的主要途徑是科技進步，應把工作重點放到大力推進農業科技進步上，提高單產，提高復種，提高品質。如果能充分利用現有的農業技術，并加快解決水稻秧苗移栽等技術問題，現在一個中國農民耕種的面積和產量將大幅度超越歷史上任何一個勞動力。（4）加快土地流轉制度的建立。在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，對土地所有權和使用權、經營權的改革進行探索，讓一部分農民從土地上解放出來，使土地集中起來進行機械化、集約化生產，為提高生產效率和單位產量發揮更大效益。譬如進行農村土地有償轉讓立法，對土地承包經營權合理流轉進行規范和管理，加快土地向從事農業生產的專業戶、重點戶、專業合作組織集中，促進農業規模經營的發展。
4、維護農民市場競爭中的平等地位，確保糧食的持續生產能力
實行聯產承包責任制以后，農民大多處于原子化和無組織的狀態。這種特征體現在公共資源和公共權力的獲取上，是單個農民的個體話語權缺失；體現在具體的經濟行為上，盡管農民人數眾多，但相對于包括農資、農產品加工和銷售等在內的其他市場主體的高度組織化、價格聯盟已經形成并操縱市場價格的情況下，一家一戶原子化的農民相互分離處于散漫的低組織狀態，無法成為完全的市場主體參與市場的利益博弈。強勢的市場主體具有不斷自我組織化的能力，而作為弱勢的市場主體反而在進行內部的惡性競爭，人數越多就越難以組織化，競爭就越激烈，造成市場力量對比嚴重失衡。力量的對比，反映在經濟生活中就是談判力量，就是定價權。在市場失靈、弱勢的力量需要外力幫助的狀況下，沒有政府的強力介入，農民在市場競爭中不平等地位的局面就無法改變，亦無法有效地保護農民的利益，使農民普遍缺乏糧食生產的信心，因而也就難以確保糧食的持續生產能力。（1）提高農民的組織化程度是確保糧食綜合生產能力的首要問題。在經濟上，以農民自愿加入、自由退出為基礎，以自我管理、自我服務、自負盈虧為運行機制，組織農民專業合作社作為一種參與市場談判尋求公平的新型市場主體和創業主體，將原子化的農民逐步融合為一個強有力的整體，實現小生產與大市場的連接，有效地解決農業產業化“政府統不了、部門包不了、單家獨戶干不了”的問題。在政治上，通過立法建立農民有效的表達機制；在各級人大特別是在縣鄉兩級人大代表中，保障農民人大代表的相應比例，增強農民利益表達的渠道。（2）加大對金融、農資市場的調控力度。如果糧食生產者得不到價格上漲的回報，這是很不正常的市場現象。政府必須加強對金融、農資市場的監管和調控，打破農資市場的壟斷和市場壁壘，確保農產品自由流通；對化肥等農業生產資料企業減稅，降低農用生產資料價格，培育并低價向農民提供良種；在流通領域采取政策措施減少農產品流通的交易成本和運輸成本，大力發展農產品現代交易方式來降低交易成本；使種糧比較收益不下降，農民種田不再受制于通貨膨脹，反過來又能抑制通貨膨脹。（3）重新審視政府參與糧食流通的職能定位。國家委托中央儲備公司“托市”收購，避免市場糧價過低損害農民的利益和種糧積極性，是個良好愿望。然而，中央儲備公司作為唯一受委托企業，收購全國80%以上的糧食，形成了對中國糧食價格的壟斷，從而獲取巨額壟斷利潤和國家補貼。不僅嚴重損傷了農民糧食生產的積極性，而且成為地方糧食企業和民營糧食企業發展受限、糧食流通不暢的一個重要原因，阻礙了發達的民間購銷體制的形成。政府的職責在于糧食安全，而非在流通環節與民爭利。因此，要重新審視政府參與糧食流通的職能定位，改革國家的糧食儲備制度，糧食市場流通要全方位對地方糧食企業和民營糧食企業尤其是對農民專業戶和專業合作組織放開，在多頭競爭之后形成糧食市場資源的優化配置，有利于增強糧食的市場綜合競爭力。
5、提升傳統的食品體系和品種結構，確保糧食的多樣化生產能力
糧食生產的對應面是糧食消費，不同的消費體系又反過來影響糧食的生產結構。拉美和非洲的許多國家，已經在美國等西方國家的糧食傾銷下，失去了傳統的本地化食品，被拖出原來的自給自足的本地化食品體系，其國民也被塑造成為糧食傾銷國所需要的生產者和消費者。因此，在全球化自由貿易的浪潮中，我們的食品體系和品種結構要免于被人控制的命運，必須嚴格預防本地化食品體系的生產與消費出現脫節，在鄉村生活和傳統文化的支撐下，不斷提升傳統的食品體系和品種結構，確保糧食的多樣化生產能力與國際競爭能力。在這一點上，我們需要向美國的實踐者學習。為應對產業化農業及其食品體系負面效果的挑戰，美國中北部的中小家庭農場、城市消費者以及地方政府，已經摸索了一整套替代體系，這一套體系，以消費文化革命為精神內涵，以一個本地化食品體系的創建為實際行動，意圖實現三個替代：以消費天然食品替代消費人工(產業化)食品；以公平貿易方式替代自由貿易方式；以本地化食物體系替代全球化食物體系。
（二）激活市場對糧食綜合生產能力的原動力
政府的糧食補貼再高，也無法超越其在市場中獲得的實質效益。對于糧食生產，僅僅依靠政府的政策動力畢竟有限，關鍵是要使用市場手段激活其從事生產的原動力，充分發揮市場這只看不見的手的作用，使農民種田從被動變為主動。
1、將“政府要糧和農民發財”統一起來，形成調動農民種糧積極性的長效機制
糧食作為基礎性公共產品，政府采取了多種惠農政策，仍然沒有把農民種糧積極性很好地調動起來，這就關系到如何保證增加糧食生產與增加農民收入的一致性問題。在市場經濟條件下，農民投入的不僅是勞動力，還要投入資金和勞動資料，而且要面對自然和市場雙重風險，如果所有的投入得不到社會的平均利潤，即使政府的糧食補貼再高，也必然熱情不高。隨著糧食生產的收入與打工和種其他作物收入的差距越來越大，國家在考慮糧食安全，農民卻在考慮“種糧安全”。如果種糧無利可圖，甚至種得越多虧損就越大，再蠢的人也不會去種了。同時，一樣的投入除了公平合理的收入預期以外，還有公平合理的發展預期，如果其他的投入收益遠遠超出種糧的收益，農民就無法有繼續種糧的打算。因此，今天的農民已經不是傳統意義上的農村勞動力，而是在市場經濟中進行公平競爭以實現自己合理價值的勞動力商品。今天的農民追求的早已不是滿足于解決溫飽問題，更多的是如何發家致富的問題。只要能夠確保種糧收入超出在外打工的收入，農民就會馬上恢復糧食生產的信心，就會自覺地全面恢復雙季稻，自覺地保護耕地甚至開墾耕地。所以，農民種糧積極性的保持，最終要依靠種糧收益的持續增加來維護。糧食的生產者不發財，糧食安全作為最重要的國家安全戰略，就無法得到根本保障。
2、發揮價格信號對資源配置的誘導作用，完善糧食最低保護價的定價機制
糧食生產的原動力就是市場機制，價格信號是政府與市場對接的有效途徑，對糧食生產者而言，沒有比價格信號更直接激活其從事生產的原動力了。歐美等發達國家農民的收益主要依靠政府補貼，而我國因農民數量龐大造成財力相對明顯不足，無法像歐美那樣大規模補貼農民。所以，種糧收益應主要依靠糧價，糧價才是農民種糧積極性的根本。過去計劃經濟的歷史事實已經證明，如果采取強硬措施管制價格，人為地抑制市場內在的平衡機制，不僅會扭曲市場信號的正常傳遞，使價格信號不能正常發揮對資源配置的誘導作用；更是一個非常危險的惡性循環的開始，必然加劇糧食供應的緊張狀況并持續更長時間，引發供給短缺和黑市交易，到時候“恢復性上漲”就會變為“報復性上漲”。因此，政府應該更多地依靠市場進行自動調節，即使是糧食的最低保護價，也必須遵循市場規律進行確定。
糧食最低保護價按照什么樣的原則確定，才能發揮價格信號對資源配置的誘導作用？糧食最低保護價的確定，應該取決于社會勞動力的平均價格、農業生產資料的價格及其上漲的幅度、技術和資金投入所取得社會平均利潤及其通貨膨脹的幅度等市場因素。目前的糧食最低保護價，關鍵是未能反映市場價格因素的動態變化。例如現在我國進入了勞動力價格上升的階段，農村工價持續上漲對糧食價格的影響長期以來沒有引起足夠的重視。因此，糧食價格無疑會緊跟勞動力價格、農資價格等整個物價的上漲而相應上漲。政府需要應對的是補貼低收入群體，卻沒必要以犧牲農民的利益為代價給高中收入者額外福利。
3、調動農民和企業多方參與糧食儲備的積極性，構建面向世界的糧食儲備體系
糧食始終是戰略物資，不能因為在短缺的時候就緊急行動，而在糧食多了就不重視它的儲備能力；特別是在糧食成為了世界經濟的戰略武器時代，擁有了充足的糧食儲備，不僅可以提升國家的綜合戰略能力，而且可以分享世界糧食市場的定價權，并反過來促進國內形成持久的糧食生產能力和市場競爭能力。由于目前體制等方面的原因，地方政府儲備糧食需增加財政支出，也就沒有儲備糧食的積極性，甚至多報面積和產量來獲得中央的財政補貼；地方糧食企業缺乏承擔市場風險的能力；農民生產的糧食只要市場價格看好或者急需家用便隨時就地出售，因此，包括糧食企業和農民在內的社會糧食儲備非常缺乏。而國家基于保持糧食生產能力的政策目的，委托中儲糧公司用“低吸高拋”的市場手段來進行宏觀調控。從實際情況看，由于國家按照庫存量補貼糧食保管費，假如虛報庫存量就意味著可以獲得國家的巨額補貼；還可以在糧價劇烈波動時，通過倒賣儲備糧以獲暴利。不難看出，現行的糧食儲備系統已經背離了政策的預期，改革國家的糧食儲備制度已經刻不容緩。作為國家的一個重大戰略，我們也不能把國家的安危全部押在一個中儲糧公司身上，而中儲糧公司也無法承受如此之重。在保持足夠安全儲備的同時，國家應采取各種財政政策，鼓勵農民和企業等多方參與糧食儲備，并運用市場辦法來調節糧食儲備，使糧食儲備制度不僅可以利用市場的靈活性消解國家糧食儲備制度的僵硬與壟斷的不足，而且可以使糧食補貼機制的獲利面更具廣泛性，從而為國家的糧食安全和國際的市場競爭能力奠定堅實的基礎。
4、推進糧食流通產業的現代化建設，強化糧食在世界市場的戰略競爭能力
隨著改革開放的不斷推進，中國經濟已經越來越融入了世界經濟體系之中，糧食市場和糧食價格將必然與國際接軌，糧食安全戰略不僅依賴于國內糧食綜合生產能力的增強，而且還依賴于在國際糧食市場的競爭力來強化。（1）立足于中國傳統的大宗農產品，運用各種政策鼓勵社會廣泛參與糧食流通，扶持一大批上規模的食品工業企業，組建各種食品行業協會、聯盟或合作組織，形成不同食品企業的食品產業集團，構建面向全球的糧食市場競爭體系。（2）充分利用國際市場和資源的進出口戰略機制，靈活運用雙邊、區域、多邊貿易制度，積極推進糧食貿易自由化，構建全球糧食戰略供需體系。（3）密切注意國內外糧食市場的變化趨勢，完善糧食供求和價格信息發布制度，構建全球糧食市場監測預警體系。（4）大力發展我國的糧食期貨市場，培育糧食定價中心和權威的糧食期貨品種，構建影響全球糧食市場的定價體系。
糧食生產絕非是能帶動中國經濟快速增長的一個戰略產業，但糧食綜合生產能力卻決定著中國全球戰略的重要位置。目前我們面臨著美國等西方發達國家主導世界糧食市場的被動局面，要么讓他們以很低的成本把我國的糧食體系逐漸蠶食直至全部摧毀，要么就要敢于與美國等西方發達國家的財政部打一場“糧食戰爭”：即實行高財政補貼政策以支撐強大的糧食生產能力，形成低成本生產優勢，直接降低農產品的價格，建立起支撐著國家重大安全的戰略產業，從而上升為具有綜合國際競爭力的戰略優勢。
